发展公共服务，创造美好城市生活

京雨

2017年，我国城镇常住人口已达81347万人，城市化率已经到了58.52%.城市已成为左右我国城市公共服务总体水平的重要阵地。据联合国开发计划署发布的《2013年中国人类发展报告》，到2030年中国城市化率将达到70%，城市人口总数将超过10亿。城市化迅猛发展要求城市公共服务的提供跟得上城市发展的节奏，使城市发展更和谐，居民生活更幸福。改革开放之初，受限于较低的城市化水平和经济实力，我国公共服务尤其是基本公共服务呈现出量上“城有乡无”、质上“城高乡低”的现状。而改革开放以来中国城市化建设的快速推进，其直接结果在于不断凸显城市在公共服务供给版图中的重要地位。回顾改革开放以来我国城市公共服务的演变进程，可以发现，城市公共服务的变革发展与我国城市化建设密不可分。

面对城市聚集越来越多的人口，城市的公共服务数量和质量、内容和范围不仅体现城市治理水平，还直接影响城市居民的生活质量和幸福感。围绕着城市公共服务的话题，山东大学政治学与公共管理学院教授、山东大学城市发展与公共政策研究所副所长、博士生导师王佃利与南京邮电大学期刊社主任、社会与人口学院教授庄国波展开了一次学术对话。

城市公共服务的发展历程

王佃利：2017年年底中国城市化率达58.52%。一个城市化的中国已经展现在中国大地。快速的城市化背后是城市公共服务的支持，在需求与供给互动的过程中，城市化的发展历程也伴随着中国城市公共服务的改革历程。我国城市公共服务发展是个渐进探索、不断优化的政策过程。改革开放之前（1949-1978年），属于计划经济体制下的公共服务供给体制，我国逐步建立起了一个相对单一、平均主义和国家统一配给的公共服务体系，以适应于当时的经济社会制度安排。在城市实施“单位制福利”，采取“企业办社会”的公共服务供给模式。各种企事业单位同时兼具生产经营和公共服务供给的双重功能，向所有职工免费提供诸如退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房分配等公共服务。而改革开放开始之后（1978年至今），在市场化改革浪潮中，公共眼务供给中的政府角色和公共服务供给方式随之发生了重要的转变。从公共服务供给体制来看，改革开放之后的公共服务体制改革实现了供给方式多元化、供给内容多样化、供给效率高速化。改革是40年来中国发展的最强音，从顶层的体制改革到基层的行政落实，都在改革攻坚克难的过程中进行。最大的变化就是从计划体制向市场体制转变的过程，以改革引领城市公共服务的发展方向。从改革的重点来看，城市公共服务经历了从行政性管制到市场化管制、再到公共治理体系的发展历程，这都是为了适应我国市场经济体制改革、行政管理体制改革、国家治理体系建构的改革需求。改革的背景和对象就是计划体制下的公共服务提供模式，在单位制的制度设计中，“从摇篮到坟墓”的福利安排一直被看作是社会主义的重要标志，实践成效却是一种针对特定群体的低水平服务提供模式。因此改革开放后的主要政策目标就是逐步推行市场经济体系，以取代举步维艰、难以为继的计划经济体制，这也是中国不断推行公共事业部门管理体制改革的重要时期。随着市场化改革的推进，更多的市场安排代替了政府的大包大揽，但实践中市场化的快速推进也导致了“只顾效率，难顾公平”的发展导向，带来了诸多发展中的问题和阵痛。于是，深化改革进一步推动，“坚持以人为本，促进入的全面发展”“科学发展观”“构建和谐社会”成为新—轮城市公共服务改革的风向标。在国家治理体系和治理能力现代化建设中，追求效率与公平的统一，改革进入一个新的时代。

庄国波：确实是这样，中华人民共和国成立初期，我国仿效苏联建立起指令型计划经济体制，并基于城乡二元体制建构起一套具有鲜明计划色彩的公共服务产品的生产与分配制度。在城市范围内，“单位”成为解决居民基本公共服务需求的主要供给主体，单位制实现了居民个体与工作单位的紧密结合：国家通过行政命令支持和控制居民所在的工作单位为居民及其亲属提供社会福利保障，进而以单位为抓手实现公共服务在城市范围内的覆盖。因而在单位制的制度框架下，个人生活与单位早已实现紧密相连，单位为其所属成员提供子女教育、老人赡养、公有住房等社会福利与公共服务，而政府又借助控制行政机构和国有企业的方式来干预和引导社会公共服务。对于游离于国企和行政部门之外的城市居民，我国政府也通过组建街道工厂、食堂等基本设施，将单位体制之外的城市居民进一步纳入行政控制下的公共服务体制之中。依托单位制，国家就实现了对社会经济和资源的高度控制，也就实现了社会公共产品的单位制的统一供应。可见，“单位制”是计划经济时代城市公共服务的基本制度依托，城市居民在单位制中享有一切单位提供的社会福利和基本生活保障。

王佃利：改革开放以来，我国城市公共服务供给制度发生了重大的变化，这种变化可以划分为以下三个阶段。第一阶段（1978-1992年），城市公共服务中僵化的“单位制”及其突破。以1978年召开的中共十一届三中全会为起点，我国揭开了改革开放的历史大幕。经过十余年的尝试与探索，我国于1 992年正式明确社会主义市场经济体制的改革目标，标志着我国对于城市治理的探索进入崭新的历史阶段。随着我国城市化建设进程的加快，经济体制的渐进转型与日益显著的城市聚集效应对于既有公共服务格局带来了巨大冲击。尽管在改革开放之初各级政府的公共服务支出总量不断增加，但相较于经济建设的支出，此阶段公共服务支出占总财政支出的比例严重偏低。由此，依托于计划经济体制的“单位制”受到体制转型、资源供给等多方面的挑战，已不可避免地走向僵化及瓦解。此阶段我国城市公共服务的变革便首先体现为单位供给制的变革与突破。第二阶段（1993-2001年），城市公共服务市场化的兴起与探索。1992年，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，市场机制逐渐嵌入到我国城市治理的探索实践之中。随着社会主义市场经济体制的明确建立，我國的城市公共眼务市场化改革也逐渐兴起。自1994年我国开始在全国范围内开展最低生活保障试点开始，直到2002年党的十六大明确指出公共服务是政府的四项基本职能。这十余年时间，既是我国开始探索城市公共服务市场化的初步尝试，同样也标志着公共服务逐渐回归为政府管理实践中的中心议题。经济体制改革的深化需要行政体制改革与之相适应，这就要求政府适当放松对市场的行政干预，并提供满足企业、居民的多元化需求的公共服务。随着具有中国特色的社会主义市场经济体制的建立，我国政府逐渐转变了计划经济时期政府大包大揽的公共服务理念，“全能型政府”逐渐向“服务型政府”转变。对此，政府在努力提高公共产品供给水平的同时，陆续地退出了一些领域。同时，随着市场经济条件下发育的各类主体越来越倾向于社会生活管理的自主性，政府对公共产品单一供给方式的社会基础已不复存在。而在“单位制”加速解体的背景下，部分事业单位成为我国城市公共服务改革的主攻方向。第三阶段（2002年至今），城市公共服务均等化的政策推进。2002年党的十六大召开，在明确界定公共服务属于政府四大基本职能的同时。对于公共服务职能的强化已逐渐成为我国各级政府工作的中心内容之一。不同于市场经济体制确立的早期阶段，尽管GDP增长依然是各级政府重要的施政目的及绩效评估的重要内容，但公共服务重新回归为政府职能标志着我国公共服务改革向纵深发展成为可能。2005年，温家宝同志在《政府工作报告》中明确提出要建设服务型政府的要求，并指出要强化政府公共服务能力、创新政府管理和服务的方式，以有效回应公众的公共服务需求。

城市公共服务的基本认知

庄国波：您从时间轴上梳理了改革开放以来我国公共服务的三个阶段。改革开放之前我国的城市公共服务，是建立在特定经济结构及社会管理模式基础之上的。这种供给方式在当时特定的历史条件下发挥了重要的作用，取得了举世公认的成就。而经过改革开放40年的探索，我国城市公共服务总体格局已呈现巨大变化。形成了如下的基本事实：第一，政策界定日益精准：从模糊认知到明晰定位。在进入21世纪之前，我国改革开放的重点在于建立社会主义市场经济体制。因此，前期城市公共服务的改革任务主要满足建立社会主义市场经济体制的转型要求，重在解决推进经济体制进程中出现的服务短缺等问题。迈入21世纪，我国进入了社会转型的关键时期，明确提出了构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的重大战略目标和任务。在这种情况下，我国公共服务改革的目标和重点也随之调整并日渐清晰。党的十八大提出要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”“到2020年基本公共服务均等化总体实现”。十八届三中全会提出要“推进城乡基本公共服务均等化”“城镇基本公共服务常住人口全覆盖”等重大改革。“十三五”规划《纲要》进一步明确要“加快健全国家基本公共服务制度”“建立国家基本公共服务清单”。可见，我国城市公共服务逐渐实现了从模糊的政策口号向具体的标准体系转变，政策界定维度上的城市公共服务日益明晰。第二，供求结构衔接转型：从单一主体到多元格局。改革开放以来，我国城市公共服务实现了供求结构的衔接与深刻转型。无论是在供给层面还是需求层面，供求结构的变革最能凸显我国城市公共服务的巨大变革。在供给层面，随着我国单位制的逐渐解体和事业单位改革的不断深入，“政府包揽、分级承担”的传统公共服务体制逐渐被打破，实现了由政府单一主体向多方供给主体的深刻转变。从需求层面，城市公共服务需求的话语权也实现了由政府独享转向多方共享，城市公共服务不再仅仅取决于政府的职能安排，民众诉求越来越可能上升为城市公共服务的具体事项。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国在不断强化政府在公共服务供给中的主导地位，同时采取多种有力措施探索推进公共服务的市场化与社会化，我国城市公共服务供求结构由此转型。第三，服务内容趋于精准：综合考量我国公共服务的现实基础。改革开放以来，我国在深入探索城市公共服务变革的过程中，逐渐放弃了贪大求全且内容模糊的政策宣扬和理念口号，在充分结合我国资源、方式等实际情况的基础上提出了更务实的基本公共服务，并逐渐形成了具有中国特色的城市公共服务内容体系。随着我国政府对公共服务投入逐年增长，特别是中共十六大以来，中央积极加快公共财政建设步伐，在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”基础上，不断调整和优化财政支出结构。我国在逐步减少甚至是退出某些服务领域的同时，大幅增加了对社会薄弱环节和公共服务的资金投入，大力支持保障和改善民生。自此，我国城市公共服务的覆盖面不断扩大，公共服务水平显著提高，已在综合考量我国公共服务现实条件的基础上，实现了公共服务体系建设的巨大飞跃。

王佃利：隨着社会的发展，公共服务需求也发生了深刻变化。目前，我国公共需求呈现快速增长的趋势。在这个时期，公共服务也出现需求全面增长与供给发展不平衡的矛盾，因此，能否反映并且满足社会成员的多元化需求成为当前各级政府的重要任务。旺盛的公共需求导致公共服务面临巨大压力。

对不同区域而言，由于发展水平的差异，对公共服务的需求各有侧重。以沿海开放大中型城市、经济特区为核心和依托的中国东部地区，经济发展较快，形成了对公共服务的旺盛需求，社会事务在总量上的扩充和多样化趋势，使传统的政府公共服务职能和供给日趋狭窄、不足。而中西部广大欠发达地区经济发展相对较慢，公众对公共服务的需求总量和多样化水平亦未达到东部地区的程度，有限或隐性的公共需求与欠发育的公共服务组织并存，成为这些地区改革开放以来需求与供给的基本伏况。

对不同行业而言，在生产性领域或经济部门，社会对公共服务的需求经历了一个质的变化过程，由对政府过多的“保姆式”服务、“家长制”干涉的依赖，转向对政府行政指导、法律建设、信息提供、科技扶持、经营补贴等相关服务的需求。因此，对于经济领域的公共服务事项，政府正趋向多退少留，把更多的产品和项目交给社会中介组织、民营机构去做，积极推进这一领域内公共服务供给主体的行为企业化。在社会生活领域，中国社会对公共服务的需求正经历从无到有、由少到多、由浅入深的深刻变革过程。其原因是市场经济的发展及由此带来的人们生活水平的提升、公民社会权利意识的普遍觉醒等，催生了人们对公共服务空前广泛和深刻的需求，主要包括教育公共服务、社会保障公共服务、医疗卫生公共服务、环境保护和公共事业，等等。

对不同群体而言，在多元利益主体的互动过程中，公共服务如何满足差异性和公平性原则，对于实现社会公平、正义具有特别重要的意义。客观上，处于不同收入群体的居民对公共需求的要求是不同的，中高收入群体更多地要求政府提供公共安全等服务，而中低收入群体则更多地要政府提供公共医疗、义务教育等公共服务。在强调以人民为中心的当下，公共服务尤其要关爱和救助竞争中的不利者和弱势群体，使公共服务覆盖全民，使广大人民群众都能够从中受益，而不只是少数或部分人的专属物，这也是新时期公共服务的重要指导思想。

庄国波：不仅是公共需求发生的深刻变化，社会组织也逐渐凸显出自己的社会价值，并在公共服务发展中进一步发挥着越来越重要的作用。一方面党和政府高度重视社会组织建设和管理工作。先后出台了若干社会组织的管理政策文件，颁布了一系列法规政策来确定和推动社会组织在公共服务供给方面的地位和发展。党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。党的十八届三中全会提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，政府向社会组织购买公共服务，为发挥社会组织在公共服务供给中的补充作用奠定了基础。国务院还先后于2013年9月、2014年11月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》。在政府明确的政策导向下，政府与社会组织围绕公共服务的供给，形成了一种新型的合作机制，公共财政将逐步成为社会组织发展的重要资金来源，这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者。党中央和国务院的高度重视赋予了社会组织在社会管理和公共服务中更重要的地位和更广阔的发展空间，也意味着对社会组织建设与管理提出了更高更新的要求。目前社会组织蓬勃快速发展。1988年民政部门恢复对社会组织登记管理工作时，我国经民政部门登记的社会团体仅有4446个，到2010年达到近44.3万个，而从2010年到2017年的短短8年时间里，再次增长约60%，截至2017年底，全国社会组织达到76.2万个。2017年，社会组织共吸纳社会各类人员就业864.7万人，形成固定资产5434.8亿元，接受社会捐赠729.2亿元，社会组织成为一个蓬勃发展的领域。

王佃利：从政府职能改革的视角来看，从管制型政府到服务型政府转变，表现为两种趋势：其一是我国公共政策目标从强调经济发展转向注重公共服务。政府的核心职能变为推动经济和社会发展、满足人民不断增长的物质文化需求。表现为重视民生，从强调经济发展转向注重公共服务。2003年的SARS事件暴露了我国政府在卫生公共服务领域的窘况，敦促人们开始反思政府埋头搞GDP的目的是什么，因此SARS事件也成为政府职能转变的催化剂，助推了下一轮政府职能的转型方向和侧重。2003年和2008年两轮政府机构改革都反复强调政府的公共服务职能。强调其核心在于“政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务”，进一步推动了公共服务供给体系的完善。此时的公共服务建设既体现了现代市场经济的特征，也开始呈现出对公平正义等社会价值的诉求。其二是供给方式从单一政府供给向多元参与供给转变。在治理现代化的目标之下，政府职能的发挥不仅仅在于自身的治理能力与效率的提升，还在于如何调动社会力量共同参与，以整体性、协调性为目标处理好不同利益群体之间的关系。一方面向社会让权，从单一政府供给向多元参与供给。尽管上一时期政府的职能重心从经济发展转向了公共服务，但改革以来形成的政府主导的经济发展模式并没有发生显著变化。政府的主导经济推动了中国经济奇迹般地蓬勃发展，但也确实带来了一些负面影响：政府经济职能的强化导致政府其他职能的弱化;对数量的追求导致了对质量的忽略;对经济的深度干预导致了寻租空间的扩大;权力的无节制使用导致政府公信力的下降。因此，新一轮的机构改革迫切要求在资源配置中让市场发挥决定性作用，同时吸纳社会多元主体共同参与到公共服务供给体系中来。另一方面，公共服务供给模式纵深发展。近年来，作为公共服务供给的重要方式，中国各级政府向社会组织购买公共服务的探索逐渐活跃，被普遍认为是推动政府职能和服务型政府建设的重要途径，政府不断完善购买公共服务的体制机制。政府购买服务是政府提供公共服务方式的转变，买什么、向谁买、如何买，涉及购买服务的范围、承接主体资格认定、购买方式的选择、购买流程以及服务的绩效评价等，正在不断创新公共服务供给方式;通过健全购买主体体系、承接主体体系、购买服务目录体系、购买服务绩效评价体系等举措，正在不断完善公共服务供给体系;通过规范项目报批、组织采购、自制合同、监管绩效、经费兑付流程、绩效考评与监督管理等环节，不断健全公共服务供给机制。同时，社会参与规模不断扩大且参与形式日益多元。随着相关法律法规和政策措施的陆续出台，社会力量参与公共服务事业的领域在逐步拓宽，程度逐步加深，规模不断扩大。政府通过向非政府组织购买公共服务，促使政府部门由“大包大揽”的全能式政府向“有所为，有所不为”的有限政府和服务型政府转变。而对非政府组织而言，它们贴近社会，与社会民众保持着比较密切的联系，而且组织机构富有弹性，反应迅速、灵活多变，能够为民众提供多样化和个性化的基本公共服务。二者通过购买这一行为顺应市场机制的基本规律，在政府的主导和第三方机构的監督下，又能克服市场失灵和政府失灵的弊端，从而进一步推动公共服务供给模式的优化纵深发展。

均衡与可持续的城市公共服务

庄国波：均衡与可持续的发展离不开公共服务的均等化。公共服务是政府的基本职能，供给质量也是检验政府效能的关键性指标之一。“公共服务”这一概念从最初并未进入官方的话语体系到成为政府及其改革的基本词汇，体现出公共服务职能的地位从边缘走向核心，其供给模式也从传统的单中心向多中心协同模式过渡，公共服务发展及其供给经历了一个动态发展的过程。一个均衡、可持续的公共服务体系将为经济与社会发展提供更强的保障功能，为创造更佳品质的城市公共服务和城市治理水平贡献强大力量。

我们在谈到公共服务的问题时，“基本公共服务均等化”这一概念是绕不过去的。公共服务均等化是针对公共服务发展的不均衡性提出来的。教育、医疗、就业、社会保障等公共服务在城乡之间、区域之间、群体之间分布不均衡，城乡之间向城市集中，区域之间向东部集中，群体之间向城市原有市民集中。公共服务发展不均衡侵蚀了社会公众的公共服务权益，影响到城市化进程以及区域之间的协调发展。公共服务发展不均衡最直接的影响是较低的公众满意度，以教育事业为例，有研究数据显示山西省满意度最高，满意度为76.02%，河南省满意度最低，满意度为65.14%，全国的均值为69.67%。这表明在全国上下都较为关注的教育领域社会公众满意度既存在着区域差异，也有较大的提升空间。“基本公共服务”是公共服务中满足社会成员基本生存与发展需求的那部分内容，具有基础性、兜底性等特征。这部分公共服务均等化是为了保障人生活的基本尊严，公共服务均等化则可以使人们共享改革发展成果、为人们更好地生活和发展提供保障。

中国城市公共服务的发展一直与中国行政改革相伴，随着政策环境的变化，我国基本公共服务供给政策的价值取向、政策目标、政策制定和政策执行模式都呈现出较大的变化。明确公共服务作为政府基本职能的回应，我国对于城市公共服务均等化的探索也经历了一个从模糊到明晰的演变进程。进入21世纪以来，在强调政府对经济进行宏观调控的基础上，赋予政府社会管理和公共服务的职责和要求，2004版的《国务院工作规则》中就指明公共服务是当时我国政府四大职能之一。在2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出“逐步推进基本公共服务均等化”的政策目标，为基本公共服务指明了方向。自2005年中共十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则、加大对欠发达地区的支持力度”以来，党和国家历次重大会议都对于均等化的城市公共服务的发展展开了前瞻性规划。在2006年十届全国人大第四次会议、党的十六届六中全会以及2007年党的十七大报告中先后强调了基本公共服务均等化作为推动科学发展，促进社会和谐的重要目标，并且重点突出了强化民生建设对于协调经济社会发展的重要意义。2013年十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确指出：“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”2012年7月，国务院颁布首部《国家基本公共服务体系规划》，明确了我国公共服务体系包括公共教育、就业服务，社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等8个领域，涵盖44类80个基本公共服务的项目。初步构建起“覆盖全民、以国家基本公共服务项目及标准为核心”的制度体系，并对于明确了“政府主导、社会参与、公办民办并举”的基本公共服务供给模式。2017年，党的十九大对于未来我国城市公共服务的发展谋划出崭新图景：“2020年到2035年期间，要实现城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。在2018年版的《国务院工作规则》则明确强调：“要完善公共政策，健全政府主导、社会参与、全民覆盖、普惠共享、城乡—体、可持续的基本公共服务体系，增强基本公共服务能力，加快推进基本公共服务均等化”。

王佃利：均衡与可持续的发展离不开公共服务的标准化。政府在公共服务供给方面正实现从偏重“效率”向“质量”的转变。这两种导向并非完全对立，但却体现了不同阶段政府占优势地位的价值导向。“效率”导向是政府在公共服务供给总量严重不足情况下的选择，目的在于尽可能快地提升公共服务供给总量。“质量”导向则是公共服务在总量获得一定程度保障基础上走的内涵式的供给之路，公共服务质量是民众每次接受政府服务时该服务所能满足民众的期望与需求的程度，公共服务标准化则是改进公共服务质量的重要技术和方法。

公共服务标准化是顶层设计与地方创新共同推进的过程。从地方政府来看，杭州市上城区、漳州市等都进行了有益探索，积累了公共服务标准化的经验。从长远发展来看，为增加民众的获得感，公共服务标准化仍是基本的发展趋向，理想状态是在顶层设计、地方探索良性互动基础上，结合着社会公众的参与，达成公共服务的基本标准，为公共服务供给监督提供依据。

庄国波：均衡与可持续的发展需要公共服务的定制化。如果说“公共服务标准化”强调的是服务质量，即所提供的公共服务要达到一定的标准，那么，“公共服务定制化”则是侧重于公共服务种类，即所提供的公共服务是所需的，反映的是供需之间的匹配问题。公共服务定制化与公共服务标准化并不矛盾。公共服务定制化是在资源有限的情况之下，精准把握居民的实际需求，实现供需之间的匹配，保证资源高效率利用与居民公共服务需求的切实满足。公共服务定制化也是公共服务供给发展到一定阶段之后出现的新现象，当公共服务供给在量上有基本的保证之后，如何更有针对性地满足社会公众的公共服务需求自然进入政府议事日程，一些地方已经开始相关的探索。各地在公共文化眼務供给方面的探索尤为突出，以杭州市下城区为例，该区将重心下沉到基层社区，探索以社区为核心进行公共文化眼务升级转型，为广大居民提供服务菜单，让他们从菜单中进行选择，实现了公共服务供需之间的无缝衔接。

王佃利：均衡与可持续的发展需要公共服务的精准化。公共服务定制化也是对公共服务精准化的一种探索。精准城市公共服务供给内容是提升供需匹配的创新举措。一是找准市民最关心最直接最现实的利益问题，从“供给端”精准服务供给内容。针对不同城市和不同领域公共服务满意度存在不均衡的问题，识别不同城市和服务领域的需求情况，确定不同城市和领域存在的公共服务满意度较低的短板。二是以市民的服务期望和需求为导向，以各个城市的服务供给能力为界限，划分服务主体的责任义务和资源配比，优化公共服务供给规划。三是不断创新服务供给技术并提高城市公共产品和服务供给的针对性，扎实推进底线公共服务法制化、基本公共服务均等化、一般公共服务专业化、高端公共服务市场化，推进公共服务的“精准滴灌”。四是以服务理念人本化、主体多元化、客体明确化、结构合理化、过程规范化、内容多样化、技术现代化，推进城市公共服务供给的精准化。