浅析南疆三地州扶贫开发历程

王冰 余国新 苏武峥

摘要 新疆一盘棋，南疆是棋眼。作为我国14个集中连片特困地区之一，南疆三地州片区是新疆贫困程度最深，治理难度最大的地区，也是新疆全面建成小康社会最大的短板。片区扶贫的成效对我国是否能够全面建成小康社会有重要的影响作用。为此，笔者在资料整理的基础上，梳理了新疆自新中国建国以来的扶贫历程，浅析了南疆三地州的扶贫开发成效，最后展望了未来，以期进一步丰富扶贫理论领域的研究内容和方法，同时也为现实扶贫工作提供一定借鉴价值。

关键词 南疆三地州；扶贫开发；扶贫历程

中图分类号 S-9 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）08-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.066

Abstract A chess game of Xinjiang， Southern Xinjiang is the key. Serving as one of the fourteen poorest areas in China， three regions in Southern Xinjiang is the deepest poverty area in Xinjiang. And its poverty governance is the most difficult as well. Its effectiveness of aiding the poor plays a key role in completing the building of a moderately prosperous society in all respects for our country. This paper analyses the process of poverty alleviation based on relevant literature and the effects of the process of poverty reduction. This article is aiming at providing references for current poverty alleviation， enriching the research contents and methods in the field of antipoverty development.

Key words Three regions in Southern Xinjiang；Antipoverty development；Poverty alleviation process

新疆南疆三地州片区是我国14个集中连片特困地区之一，主要包括克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区3个地区，24个县（市）。总面积约占全疆面积的1/3，截止到2015年末，总人口约670万，农业人口比重高达78%。在片区所辖的24个县（市）中，包含国家扶贫开发重点县（市）19个，扶贫开发比照县（市）5个[1]。按照当年扶贫标准，贫困人口达到266万人，占全疆农村扶贫人口的81%左右[2]，贫困发生率达55%以上。此外，还有64万农牧民居住在环境更加偏远的村落，沙漠边缘化是大部分贫困村的典型特征之一。

新疆南疆三地州片区（简称“片区”）历来是新疆工作的重点和难点，新疆一盘棋，南疆是棋眼[3]。多年来，党中央、国务院对南疆工作高度重视，特别是第二次中央新疆工作座谈会把南疆发展、稳定提升到了国家总体战略的高度，给予了长期的特殊扶持政策[4]。“十二五”期间，自治区党委、自治区人民政府坚决贯彻党中央、国务院关于新疆工作的总方针和南疆集中连片特困地区扶贫开发工作的规划部署，围绕社会稳定和长治久安总目标，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的理念，大力发展优势产业，全面推进经济、文化、社会、生态文明和党的建设，在经济社会发展和扶贫开发工作上取得了显著的成果[5]。

“十三五”时期，是新疆打牢社会稳定和长久治安坚实基础的关键时期，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决战决胜阶段[6]。在这个阶段，片区作为新疆贫困范围最大、贫困情况最严峻、致贫因素最复杂的地区，是新疆全面建成小康社会最大的短板，也是评价全疆打赢脱贫攻坚战现实依据。因此，笔者通过实地调研和文献整理收集数据，对新疆自建国以来的扶贫历程进行了梳理，浅析了南疆三地州的扶贫开发历程和成效，展望了未来，以期为正在进行扶贫工作研究的学者提供一定的借鉴价值。

1 南疆三地州扶贫开发实践历程

1.1 三地州连片特困区概况

新疆南疆三地州，地处祖国西北部，位于新疆维吾尔自治区西南侧、塔克拉玛干沙漠西南边缘[7]，是一个以維吾尔族为主的少数民族高度聚居区。片区贫困人口高度集中、区域内整体经济发展严重滞后，贫困程度深、致贫因素多种多样、减贫成本高，脱贫帮扶计划实施起来十分困难，是新疆扶贫开发工作中最难啃的“骨头”。片区集贫困地区、民族地区、边境地区于一体，是新疆贫困治理难度最大的地区，同时也是我国14个扶贫攻坚的主战场之一。

1.2 南疆三地州扶贫开发历程

新中国成立以来，自治区党委、人民政府和广大各族人民群众一直致力于发展生产、消除贫困的事业中。特别是改革开放以来，新疆贫困人口由532万减少到285万，有247万贫困人口摆脱了贫困，走向了富裕[8]。综观新疆扶贫开发历程，大体可以分为6个阶段，其过程见证了新疆繁荣发展的历史进程（表1）。

1.2.1 政府救济式扶贫阶段（1949—1977年）。

1949年新中国成立初期，广大居民，特别是农村居民的生活水平普遍低下，数亿人口生活在绝对贫困线以下，当时全国扶贫工作的重点是通过国家财政补贴和实物救济结合的方式，解决大多数人的基本生存困境，保障贫困人口的最低生活标准。这一时期，在国家的大力支持下，新疆主要采取政府临时救济和定期救济相结合的方式缓解农村居民的贫困问题。临时救济主要是根据季节时令对农牧区贫困人口进行生活救济。定期救济则是在一定的期限内对特别困难的人口，依据有关规定，由政府定期发放现金和实物补助。虽然局限于当时的生产力和经济发展水平，民政救济式扶贫效果非常有限，但是这种扶贫方式对当时生存困难的新疆农村贫困人口给予了最大限度的帮助。在1977年，自治区党委将南疆的阿图什、疏附、疏勒、伽师、巴楚、和田、墨玉和洛浦8县定为贫困县，此后农村贫困户救济工作的重点转移至上述8县。

1.2.2 体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）。

1978年12月十一届三中全会后，随着改革开放政策的提出，我国土地经营制度开始改革。经济制度和生产方式的变化，释放和激发了我国农业人口对农业工作的积极性和热情[9]。通过体制层面的不断改革，我国的扶贫工作逐渐从过去的政府救济式扶贫向体制改革推动扶贫上开始转变。这一时期，家庭联产承包责任制在南疆三地州稳步推进，鼓励农牧民开展多种经营，农村改革进一步深化，调动了农村人口的生产积极性，促进了地区经济的迅速发展，大规模、大面积的农村贫困状况得到缓解。但是受限于自然条件、经济基础和区位因素的制约，到1984年为止，仍然有部分农户缺少必须的生活物资，温饱问题依然存在。

1.2.3 开发式扶贫阶段（ 1986—1993年）。

伴随着体制改革推动扶贫工作的不断深入，1986年国务院成立了专门的扶贫工作机构，国家每年安排专项资金，制定相关的扶贫政策，对传统的救济式扶贫进行了彻底的改革，正式确定了开发式扶贫方针，将扶贫事业当做一项重要的工作来抓[10]。自此之后，我国开始了有计划、有针对、有组织的开发式扶贫模式。1986年5月，自治区党委、自治区人民政府在喀什召开了南疆三地州脱贫致富工作座谈会，同年7月在阿勒泰召开了加快发展北疆牧区工作会议，提出了扶贫目标，制定了扶贫方针、政策和措施。1987年，自治区扶贫开发工作领导小组正式成立。自此，自治区以解决农村贫困人口温饱问题为目标、以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的扶贫开发工作开始大规模展开[11]。

1.2.4 “八七”扶贫攻坚阶段（ 1994—2000年）。

1994年3月，国务院制定和发布的关于全国扶贫开发工作的纲领——国家八七扶贫攻坚计划，旨在用7年左右的时间，基本解决当时全国农村8 000万贫困人口的温饱问题。“八七”扶贫攻坚计划的实施，标志着我国扶贫开发进入攻坚阶段。同年12月，自治区党委、自治区人民政府结合新疆扶贫开发的现实情况，发布了《自治区百万人温饱工程计划》，决定集中社会各方面力量，用7年时间基本解决全区贫困人口的温饱问题[12]。通过这一时期的扶贫工作，自治区贫困人口的温饱问题得到大幅改善，贫困地区的基础设施条件有了很大提高，贫困县（市）的农业综合生产能力增强，农业总产值（1990年标准）年平均增长4.44%，主要农产品产量增幅明显；贫困地区农牧民收入普遍提高，2000年自治区30个贫困县市农牧民人均纯收入达1 138元，比1993年增加573元。

1.2.5 全面扶贫开发阶段（2001—2010年）。

2001年6月，为了尽快解决片区部分贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的生存状况，巩固扶贫成果，提高贫困人口的生活质量，加强贫困地区的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件，根据当时扶贫工作的进展情况，国家出台了中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年），标志着我国扶贫工作进入全面扶贫开发阶段[13]。同年，自治区扶贫开发工作与全国同步，召开了五届八次全委（扩大）会议，确定了新疆新阶段扶贫开发的目标任务：收缩战线，突出重点；进村入户，整村推进；按照当时标准，3年解决特困人口的温饱问题，10年使低收入贫困人口整体步入小康生活水平，进入了为全面建设小康社会积蓄力量的新阶段[14]。这一时期，自治区为了认真贯彻落实当时中央对口支援南疆四地州的部署和国家扶贫开发工作方针，进一步加大对南疆四地州扶贫开发力度，大力扶持贫困地区发展，发布了新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展十一五规划纲要[15]。

1.2.6 扶贫攻坚决战阶段（2011）。

2011年，随着我国扶贫开发工作的扎实推进，贫困人口大幅减少，贫困程度有效改善。我国扶贫工作走过了改革开放以来最好的“十一五”时期。面对着“十二五”的开局之年，为了进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，国家出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》[16]，代表了我国扶贫工作已经基本完成了贫困人口的温饱问题，转入了扶贫攻坚决战阶段。纲要中指出要把包括新疆南疆三地州在内的“连片特困地区” 作为扶贫攻坚的主战场，提出要积极推进东中部地区支援新疆经济社会发展，完善对口帮扶的制度和措施[17]。

自治区根据纲要，结合自身实际，制定了《新疆维吾尔自治区〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉实施办法》，作为今后一个时期扶贫开发工作的纲领性文件[18]。扶贫工作进入了攻坚决战阶段，自治区扶贫事业可以细分为两个时期：“十二五”时期（巩固成效），“十三五”时期（攻坚决胜）。对于全区确认的3868个贫困村，“十二五”期间，巩固温饱成果，加快推进脱贫工作，为基本消除绝对贫困现象奠定坚实基础。这一时期，作为国家确定的14个扶贫攻坚主战场之一，片区区域发展与扶贫攻坚取得了显著成效。“十三五”期間，逐步加快贫困地区各项事业的发展水平，提升贫困群众生活质量，减小发展差距。到2020年，基本消除绝对贫困现象，确保各族人民群众同步迈进小康社会。

“十三五”时期是新疆打牢社会稳定和长治久安坚实基础的关键时期，为了打赢自治区脱贫攻坚战，全面建成小康社会，自治区在2017年发布了《新疆维吾尔自治区“十三五”脱贫攻坚规划》。计划“十三五”时期，在2300元贫困标准下，实现地区发展和贫困年人口脱贫的总体目标；实现“两不愁”“三保障”“四具有”的具体目标；将贫困发生率降至3%以下；在“十三五”时期，累计脱贫185万人；确保贫困县全部摘帽[19]。

2 南疆三地州扶贫开发现状与成效

随着改革开放的不断深入和全疆经济的发展，南疆三地州的经济也随之不断发展壮大，其地区生产总值大幅度提高。1978年改革开放初期，南疆三地州GDP为6.990 4亿元；到了2000年“八七”扶贫攻坚结束，GDP达111.646 4亿元；2010年“十一五”规划结束，GDP达502.344 7亿元。30多年来，南疆三地州生产总值增长了近72倍[20]。2011年以来，扶贫开发取得了明显成效，人均地区生产总值实现13 475元。截止2014年末，南疆三地州地区生产总值实现976.76亿元，实现“十二五”期间，年均14.1%的增长率，累计脱贫95.78万人，贫困发生率年均递减5.6%。区域综合实力不断增强，城乡面貌不断改善，使得南疆三地州的经济水平不断迈向新的台阶；一系列惠民政策的有序实施，使得贫困人口数量逐年下降，人民群众的生活质量日益提高，强疆、稳疆政策深入人心；交通、环境、教育、医疗等各项基础设施的持续建设、完善，为“十三五”彻底打赢脱贫攻坚战、取得全面建成小康社会的伟大胜利提供了有利的物质保障。

2.1 农村贫困状况显著好转

自1978年我国开始实行改革开放以来，经过多年的扶贫开发工作，南疆三地州农村贫困人口数量有了显著减少。按照当年标准，2016年南疆三地州农村贫困人口约73万人，相较于2011年减少了86万人，下降54.1%；农村贫困发生率12.70%，相较于2011年的38.70%下降67百分点（图1），年均下降13.4百分点。贫困发生率的大幅下降，得益于“十二五”期间，地方加大了对于扶贫工作的投入力度，进一步落实了扶贫资金的使用情况，精准扶贫政策的不断推进等[21]。

5年来，自治区把南疆三地州、边境地区、贫困山区作为扶贫开发主战场，随着“十二五”规划的如期完成，新疆共实施15 000多个扶贫项目，使210万扶贫对象得到有效扶持，174万贫困人口解决温饱问题[22]。

2.2 农民收入逐年提高

经过多年的扶贫开发工作，特别是在新疆维吾尔自治区《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施办法顺利实施以来，南疆三地州农民人均纯收入明显增长，贫困居民生活质量有了显著好转。截至2014年末，南疆三地州农民人均纯收入达到6 416元，与2010年相比增长了3 256元，年均增长814元，是2010年的2.03倍（图2）。同时，南疆三地州的农民人均纯收入水平与新疆平均水平的差距不断缩小，从2000年的占比56%到2014年的占比73.5%[23]。

2.3 与全国经济社会发展差距逐年缩小

近年来，南疆三地州区域经济综合实力稳步提升。2010—2016年南疆三地州人均地区生产总值从21 131元增长至43 497元，增长了2.06倍。南疆三地州与全国水平的人均GDP比重从2010年的68.44%上升至80.58%，同全国经济发展水平差距不断缩小（图3）。此外，地方一般公共预算收入从292.14亿元增加至964.37亿元，增长了3.3倍；地区社会固定资产投资从4 179.51亿元增加到15 066.22亿元，增长了3.6倍；社会消费品零售总额从1 021.12亿元增加至2 332.36亿元，增长了2.3倍，产业结构不断优化（图4）。

2.4 社会事业不断迈向新台阶

基础设施建设方面，从“十二五”开始，南疆三地州加大了对水利、电力、交通、能源等领域的项目资金投入：顺利建成于田吉音水库、喀什至伊尔克什坦、阿克苏至喀什高速公路；改造升级南疆天然气利民工程、华电喀什发电厂三期、齐热哈塔尔水电站农网；加快建设无电地区电力建设工程；实施扶贫重点民生工程，集中解决了一批贫困村的通水、通电、通路、通广播、电视等基础设施建设问题[24]，4年时间解决了122.89万人农村饮水安全问题，公路总里程达41 423 km，比“十一五”末增加了5 935 km。

民生保障方面，按照“大扶贫”的工作格局，汇聚教育、科技、文化、卫生等行业政策和资源，丰富片区的文化生活，拓宽现代信息传播渠道，使更多的贫困农牧民子女享受到优质基础教育资源。有卫生室的行政村比例由2010年的62.1%提高到2014年的80.5%；高中阶段教育毛入学率由2010年的45.78%提高到74.2%；新型农村合作医疗参合率由2010年的87.01 %提高到92.1%；参加新型农村社会养老保险人数达246.83万人。人均教育、卫生、社保和就业三项支出由规划期2010年的2 207.53元增加到2014年的3 375.56元。

生态环境方面，“十二五”以来，片区加大城乡环境保护力度，2014年底，城市污水处理率达74%，较“十一五”末提高1.58百分点；城市生活垃圾处理率71%，比2010年降低4.95百分点。紧紧围绕城镇化建设，加快推进道路、供排水、污水和垃圾处理等一批城镇基础设施建设，喀什市老城区危旧房改造和吐曼河综合治理工程稳步推进，莎车县旧城区改造等工程积极推进，城市综合承载能力进一步提升，人居环境得到不断改善。加大农村环境综合整治，农村生产生活条件明显改观。加大水土流失治理，荒漠化扩大趋势得到有效遏制，森林覆盖率由2010年的1.25%提高到2013年的1.5%。

此外，“十二五”以来，片区充分发挥区位、口岸、政策三大优势，大力实施“开发带动战略”，加快对外开放步伐，不断扩大对外经贸合作，大力推进“外引内联，东联西出”，有力促进了南疆三地州外向型经济快速发展，对外开放水平迈上新台阶。2014年，进出口贸易总额达到24.73亿美元，是2010年的2.46倍，年均增长30.5%以上，其中出口总额为24.2亿美元，占总进出口总额的97.8%[25]。

3 展望

扶贫开发是贯穿社会主义初级阶段始终的一项社会事业。回顾过去40年，自治区扶贫开发工作取得了巨大的成就。面对即将到来的2020年，脱贫攻坚的形式依然严峻。

“十三五”时期，是新疆打牢社会稳定和长治久安的关键时期，是打赢脱贫攻坚、全面建成小康社会的决战阶段。南疆三地州“十三五”扶贫成效，事关南疆各族人名福祉，事关新疆全面建成小康社会，事关全国改革稳定大局，事关祖国统一、边防巩固、国家安全，事关实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族的伟大复兴。如何能在2020年实现南疆三地州区域性整体脱贫、与全疆、与全国一道进入全面小康社会，打牢社会稳定和长治久安的坚实基础，扶贫工作时刻面临着考验。

扶贫开发是贯穿于社会主义建设始终的漫長而艰巨的任务。受限于地区经济发展的严重滞后、文化教育的落后失衡、产业环境的恶化等客观条件的制约，2020年之后，面临新形式、新任务，南疆三地州扶贫开发工作依然会长期处在政府工作日程表上的重要位置。南疆三地州的扶贫开发工作任重而道远。

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