博物馆免费开放专项补助资金动态管理制度的设计研究

刘 栋

（河北博物院 河北石家庄 050011）

内容提要：中央财政和地方各级财政将博物馆免费开放相关经费纳入财政预算，虽有力地促进了博物馆的公共服务能力、服务水平和服务质量的不断提升，但财政预算资金如何分配尚待深入研究。为了充分发挥免费开放专项补助资金的使用效益，根据动态管理的基本思想、主要依据和原则，中央财政安排的运转经费补助的动态管理，应根据博物馆绩效考评结果因素和权重因素来确定运转经费补助金额；中央财政安排的中央地方共建国家级博物馆应根据馆舍面积、馆藏品数量、经费保障水平、陈列展览等八方面对补助资金进行动态管理；省本级财政预算安排的免费开放专项补助资金的动态管理，应重点考虑博物馆等级、绩效考评结果、馆舍建筑规模等分配因素。

自2008年以来，中央财政和地方各级财政对列入免费开放的博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地（以下统称“博物馆”）免费开放相关经费纳入财政预算，安排专项补助资金，有力地促进了博物馆的公共服务能力、服务水平和服务质量的不断提升，收到了较好的社会效益。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，博物馆为了更好地满足人民群众对美好生活的新期待，满足人民群众不断增长、不断升级的精神文化需求，需要不断深化免费开放工作，充分发挥免费开放专项补助资金的使用效益，研究建立健全财政预算分配与免费开放工作绩效挂钩的动态管理制度规范。本文重点从“中央财政安排的运转经费补助”“中央财政安排的中央地方共建国家级博物馆补助资金”“省本级财政安排的免费开放专项补助资金”三个方面提出对博物馆免费开放专项补助资金实行动态管理的制度设计（以下简称“动态管理”）。

一、动态管理的基本理念

（一）动态管理的基本思想

财政预算安排的博物馆免费开放专项补助资金实行因素分配法与绩效评价法相结合的方法，根据某博物馆上一年度的工作绩效考评结果及动态管理相关分配因素，按照动态管理制度规范，测算并确定该馆下一年度免费开放专项补助的资金额度，实现“奖优罚劣、奖勤罚懒、以效定补”的动态管理目标。

（二）动态管理的主要依据

“完善博物馆免费开放工作机制，建立博物馆免费开放绩效评估管理制度，探索对免费开放博物馆实行动态管理，将更多博物馆纳入各级财政支持的免费开放范围，促进博物馆公共文化服务标准化、均等化。”［1］对免费开放博物馆实行动态管理，已列入国家文物事业发展“十三五”规划。动态管理的具体依据如下。

1.中共中央宣传部（以下简称“中宣部”）、财政部、原文化部（今文化和旅游部，下同）、国家文物局印发的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（中宣发〔2008〕2号）［2］和《关于进一步做好公共博物馆纪念馆免费开放工作的意见》（文物博发﹝2010﹞8号）［3］。

2.财政部印发的《中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》（财教﹝2013﹞97号，以下简称“《管理办法》”）［4］。

3.国家文物局、财政部印发的《中央地方共建国家级博物馆管理暂行办法》［5］。

4.国家和省级出台的博物馆免费开放工作绩效考评制度规范。

5.博物馆免费开放工作绩效考评结果（中央地方共建国家级博物馆运行状况评估结果）。

6.博物馆级别与等级、馆舍建筑规模、藏品数量、地区分布、经费保障水平、举办陈列展览、观众人次、科研成果等分配因素。

7.国家和省级出台的其他制度规范。

（三）动态管理的原则

动态管理理念应坚持“因素分配法与绩效评价法相结合”的原则；动态管理过程应坚持“科学规范、客观公正、公开透明”的原则；动态管理目标应坚持“奖优罚劣、奖勤罚懒、以效定补”的原则。

二、中央财政安排的运转经费补助的动态管理

研究运转经费的动态管理办法要从以下三方面进行思考：第一，要结合国家对第一批免费开放博物馆实行的免费开放经费补助政策；第二，要结合国家对第二批免费开放博物馆按不同等级制定的补助标准；第三，要重点结合博物馆绩效考评结果，将免费开放补助政策、补助标准、博物馆等级、博物馆绩效考评结果等诸多因素有机地结合在一起，综合研究设计运转经费的动态管理方法。

（一）博物馆年度专项补助资金基准数的确定

根据《管理办法》第九条相关规定［6］，按照因素分配法，可分两种情况确定每个博物馆专项补助资金基准数，以Jn表示。

1.2008年、2009年纳入中宣部、财政部、文化部、国家文物局确定的免费开放名单的博物馆专项补助资金基准数，按照因素分配法，直接以财政部核定的金额为基准数（表一）。

2.《管理办法》第九条第二款规定：“2008年以前立项建设、2010年及以后年度建成并纳入中宣部、财政部、文化部、国家文物局确定的免费开放名单的博物馆、纪念馆，以及新增命名为全国爱国主义教育示范基地的博物馆、纪念馆，运行经费补助按照每年省级馆500万元/个，地市级馆150万元/个，县级馆50万元/个的标准安排。”［7］根据上述规定，此类博物馆专项补助资金基准数即为按照因素分配法确定的上述标准数（表二）。

本制度设计依据《管理办法》第九条相关规定，目前仅涉及已纳入中宣部、财政部、文化部、国家文物局确定的免费开放范围的博物馆，随着社会的不断发展，如若上述部门扩大了博物馆范围，依然可以参照执行。

表一//博物馆专项补助资金基准数

表二//各级博物馆专项补助资金基准数

表三//各绩效考评相应等级补助资金调整系数表

（二）动态管理因素分配法考量的主要因素

1.博物馆绩效考评结果因素

根据绩效考评结果确定各相应考评等级补助资金调整系数，以Ai表示（表三）。

设定调整系数各等级“峰值”平均值An接近1（“1”对应“良”等级水平下线调整系数）。An=（1.3＋1.2＋1＋0.5）/4=4/4=1。

设定调整系数各等级“谷值”平均值An接近0.75（“0.75”对应“良”与“中”之间水平中线调整系数）。An=（1.2＋1＋0.5＋0.3）/4=3/4=0.75。

2.权重因素

本着“重在工作绩效、兼顾博物馆等级”的原则，分别设定博物馆等级、绩效考评结果所占权重，以Ci表示（表四）。

（三）运转经费补助金额的确定

根据以上动态管理因素分配法考量的因素、基准数和调整系数，综合计算各博物馆实际补助金额，以S表示。

表四// 博物馆等级、绩效考评结果权重表

计算公式：S=Jn×C1＋Jn×Ai×C2

举例说明：假设某地市级博物馆2017年补助资金基准数为150万元，在不同的绩效考评结果和绩效等级下，测算其2018年补助金额如下。

例1：考评结果为90分，考评等级为“优”，则其补助金额为（以下结果均保留小数点后两位）：

S=J2×C1＋J2×A1×C2=150×25%＋150×1.2×75%=172.50（万元）。

例2：考评结果为80分，考评等级为“良”，则其补助金额为：

S=J2×C1＋J2×A2×C2=150×25%＋150×1.08×75%=159.00（万元）。

例3：考评结果为70分，考评等级为“中”，则其补助金额为：

S=J2×C1＋J2×A3×C2=150×25%＋150×0.79×75%=126.38（万元）。

例4：考评结果为55分，考评等级为“差”，则其补助金额为：

S=J2×C1＋J2×A4×C2=150×25%＋150×0.45×75%=88.13（万元）。

三、中央财政安排的中央地方共建国家级博物馆补助资金的动态管理

研究中央地方共建国家级博物馆补助资金的动态管理方法需要综合考虑以下因素：一是要根据《管理办法》的有关规定，按照因素加项目的分配办法进行研究；二是要对部分因素结合实际工作进行拓展分析和研究；三是要将博物馆绩效考评结果作为重要考量因素；四是将以上各因素有机地结合在一起，全面综合地研究中央地方共建国家级博物馆补助资金的动态管理方法。

《管理办法》第十一条规定“中央地方共建国家级博物馆补助实行因素加项目的分配办法。因素包括：馆舍面积（占10%）、馆藏品数量（占15%）、地区因素（占15%）、经费保障水平（占15%）、陈列展览（占15%）、观众（占15%）、科研成果（占15%）”［8］。为加强中央地方共建国家级博物馆补助资金的动态管理，将以上因素分配办法与绩效考评结果挂钩，并将其作为重要考量分配因素，以实现动态管理目标。

（一）补助资金基准数的确定

以中央地方共建国家级博物馆近三年每个馆享受补助资金的平均水平为补助资金基准数，以P表示。

（二）动态管理因素分配法考量的主要因素

1.馆舍面积

以中央地方共建国家级博物馆各馆馆舍建筑面积的平均数为面积基数，以Mp表示；各馆实际面积以Ms表示；实际面积与面积基数之比为馆舍面积调整系数，以Mn表示。则：Mn=Ms/Mp。

2.馆藏品数量

以中央地方共建国家级博物馆各馆馆藏品数量的平均数为藏品基数，以Cp表示；各馆实际藏品数以Cs表示；实际藏品数与藏品基数之比为藏品调整系数，以Cn表示。则：Cn=Cs/Cp。

3.地区系数

不同地区的博物馆享有不同的补助比率，视为调整系数，以Dn表示。参照《管理办法》有关规定，东、中、西部博物馆的调整系数分别为0.2、0.6、0.8。

4.经费保障水平

以中央地方共建国家级博物馆各馆经费保障率的平均数为经费保障基数，以Jp表示；各馆实际经费保障率以Js表示；实际经费保障率与经费保障基数之比为经费保障水平调整系数，以Jn表示。则：Jn=Js/Jp。

5.陈列展览

主要考量两个子因素：举办陈列展览数量，权重50%；举陈列办展览面积，权重50%。

（1）举办陈列展览数量

以中央地方共建国家级博物馆各馆举办陈列展览数量的平均数为陈列展览数量基数，以Zsp表示；各馆实际举办陈列展览数量以Zss表示；实际举办陈列展览数量与展览数量基数之比为陈列展览数量调整系数，以Zsn表示。则：Zsn=Zss/Zsp。

（2）举办陈列展览面积

以中央地方共建国家级博物馆各馆举办陈列展览面积总和的平均数为陈列展览面积基数，以Zmp表示；各馆实际举办陈列展览面积以Zms表示；实际举办陈列展览面积与展览面积基数之比为陈列展览面积调整系数，以Zmn表示。则：Zmn=Zms/Zmp。

6.观众数量

以中央地方共建国家级博物馆各馆年度观众数量的平均数为观众数量基数，以Gp表示；各馆实际观众数量以Gs表示；实际观众数量与观众基数之比为观众数量调整系数，以Gn表示。则：Gn=Gs/Gp。

7.科研成果

主要考量三个子因素：国家级科研成果数量，权重占30%；省部级科研成果数量，权重50%；省部级以下科研成果数量，权重占20%。

（1）国家级科研成果因素

以中央地方共建国家级博物馆各馆完成的国家级科研成果数量的平均数为国家级成果基数，以Kgp表示；各馆实际完成的国家级科研成果数量以Kgs表示；实际完成的国家级科研成果数量与国家级成果基数之比为国家级科研成果调整系数，以Kgn表示。则：Kgn=Kgs/Kgp。

（2）省部级科研成果因素

以中央地方共建国家级博物馆各馆完成的省部级科研成果数量的平均数为省部级成果基数，以Ksp表示；各馆实际完成的省部级科研成果数量以Kss表示；实际完成的省部级科研成果数量与省部级成果基数之比为省部级科研成果调整系数，以Ksn表示。则：Ksn=Kss/Ksp。

（3）省部级以下科研成果因素

以中央地方共建国家级博物馆各馆完成的省部级以下科研成果数量的平均数为省部级以下成果基数，以Kqp表示；各馆实际完成的省部级以下科研成果数量以Kqs表示；实际完成的省部级以下科研成果数量与省部级以下成果基数之比为省部级以下科研成果调整系数，以Kqn表示。则：Kqn=Kqs/Kqp。

8.绩效考评结果

以中央地方共建国家级博物馆各馆年度绩效考评分数（或中央地方共建国家级博物馆运行状况评估分数）的平均数为绩效基数，以Xp表示；各馆实际绩效考评分数以Xs表示；实际绩效考评分数与绩效基数之比为绩效考评结果调整系数，以Xn表示。则：Xn=Xs/Xp。

（三）补助资金的确定

根据以上因素，确定每馆的实际补助资金，以Sn表示。则计算公式为：Sn=P×Xn×Mn×10%＋P×Xn×Cn×15%＋P×Xn×Dn×15%＋P×Xn×Jn×15%＋P×Xn×（Zsn×50%＋Zmn×50%）×15%＋P×Xn×Gn×15%＋P×Xn×（Kgn×30%＋Ksn×50%＋Kqn×20%）×15%。

举例说明如下。

假设：补助资金基准数P为2000万元，绩效基数Xp为85分，面积基数“Mp”为80 000平方米，藏品基数Cp为30万件（套），经费保障基数Jp为95%，陈列展览数量基数Zsp为25个、面积基数Zms为20 000平方米，观众数量基数Gp为200万人次，国家级成果基数Kgp为2个、省部级成果基数Ksp为6个、省部级以下成果基数Kqp为10个。

以中部地区某馆为例，2015—2017年三年实际获得补助资金平均数为2200万元。2017年绩效考评分数为90分，馆舍面积为90 000平方米，藏品数量为35万件，经费保障水平为96%，陈列展览数量为22个、陈列展览面积为18 000平方米，观众数量为230万人次，国家级、省部级、省部级以下科研成果分别为3个、6个、8个，通过以上动态管理制度设计，测算2018年该馆可享受到中央地方共建国家级博物馆补助资金额度为S。

先计算各相关分配因素中共有因子P×Xn的值：P×Xn=2000×90/85=2117.65，则：S=2117.65×90 000/80 000×10%＋2117.65×35/30×15%＋2117.65×0.6×15%＋2117.65×96%/95%×15%＋2117.65×（22/25×50%＋18 000/20 000×50%）×15%＋2117.65×230/200×15%＋2117.65×（3/2×30%＋6/6×50%＋8/10×20%）×15%=238.24＋370.59＋190.59＋320.99＋282.71＋365.29＋352.59=2121.00（万元）。

通过以上计算，2018年该馆可享受到中央地方共建国家级博物馆补助资金额度为2121.00万元。

四、省本级财政预算安排的免费开放专项补助资金的动态管理

研究省本级财政预算安排的免费开放专项补助资金的动态管理方法，应按照因素分配法，重点考虑博物馆等级、馆舍建筑规模、绩效考评结果等分配因素。根据实际需要还可再增加分配因素，本文主要以上述几个重点分配因素为主，阐述绩效管理理念与方法。

（一）动态管理因素分配考量的主要因素

1.博物馆等级

参考国家文物局制定的博物馆评估定级标准，考虑中宣部、财政部、文化部、国家文物局及各省将部分未定级博物馆也纳入免费开放补助范围，博物馆等级可分为国家一级博物馆、国家二级博物馆、国家三级博物馆、未定级博物馆等四个等级［9］。

表五//博物馆等级对应补助资金基准数表

表六// 博物馆建筑规模类别对应调整系数表

表七// 博物馆等级、规模、绩效考评结果权重表

各等级博物馆补助资金基准数可由各省级财政部门与有关主管部门商定，根据本省免费开放专项资金预算盘子，按照因素分配法分类确定，各等级博物馆补助资金基准数以Jn表示，n分别代表博物馆不同等级。假定某省级财政部门和有关主管部门确定的各等级博物馆补助资金基准数（表五）。

2.博物馆绩效考评结果

根据绩效考评结果确定各相应等级补助资金调整系数，以Ai表示。各绩效考评相应等级补助资金调整系数表同前述“二、（二）”，此处不再赘述。

3.博物馆规模

参考《博物馆建筑设计规范（JGJ66-2015）》中关于博物馆建筑规模的分类，根据博物馆建筑规模情况确定规模调整系数，以Bi表示［10］（表六）。

以每1000㎡为0.1个调整系数，以此累加累减计算每个馆的规模调整系数。

（二）各分配因素所占权重

按照重在工作绩效、兼顾博物馆等级与规模的因素分配法，分别设定博物馆绩效考评结果、博物馆等级、规模等分配因素所占权重，以Ci表示（表七）。

（三）补助资金的确定

根据以上因素分配法，确定每个馆实际补助资金，以Sn表示。则计算公式为：Sn=Jn×C1＋Jn×Bi×C2＋Jn×Ai×C3。

举例：2017年，某省国家二级博物馆绩效考评结果为90分，考评等级为“优”，馆舍建筑规模为25 000㎡，则2018年其补助金额为：S=J2×C1＋J2×B2×C2＋J2×A1×C3=100×20%＋100×2.5×20%＋100×1.2×60%=142.00（万元）。

五、动态管理模式实现后，财政资金管理和博物馆服务效能展望

从财政管理角度展望，通过动态管理模式，一方面会使免费开放专项资金的分配更加科学合理，另一方面会进一步提高免费开放专项资金的使用效益。

从博物馆服务效能展望，通过动态管理模式，一方面从横向形成竞争机制，奖优罚劣、奖勤罚懒，鼓励先进、鞭策后进，激发各个博物馆争优创先的积极性和主动性；另一方面从纵向挖潜创新，产生内生动力，促进各个博物馆进一步丰富服务内容，完善服务功能，改进服务设施，不断提高自身的服务能力和水平。

六、结语

目前，中央财政每年安排博物馆免费开放专项补助资金三十多亿元，各省、地市、县级财政还分别安排了相应的配套资金。这些资金的管理使用，关乎人民群众的文化权益，关乎博物馆的发展提升，关乎财政资金的使用效益。为此，博物馆应积极倡导“因素分配法与绩效评价法相结合”的动态管理理念，实现“奖优罚劣、奖勤罚懒、以效定补”的动态管理目标，建议有关部门有必要建立健全博物馆免费开放专项补助资金动态管理制度。根据预算与执行信息公开的有关规定，动态管理成效定期向社会公开，接受社会监督。

我国东、中、西部各个区域的博物馆，馆别类型不同，发展条件各异，情况千差万别，各省、各地区可根据上述动态管理制度设计理念，结合本省、本地区实际情况，进一步研究细化。

［1］《国家文物事业发展“十三五”规划》，［EB/OL］［2017-02-21］http：//www.sach.gov.cn/art/2019/4/17/art_2207_56629.html.

［2］中共中央宣传部、财政部、文化部、国家文物局：《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（中宣发﹝2008﹞2号），［EB/OL］［2008-02-01］http：//www.gov.cn/gzdt/2008-02/01/content_877540.htm.

［3］中共中央宣传部、财政部、文化部、国家文物局：《关于进一步做好公共博物馆纪念馆免费开放工作的意见》（文物博发﹝2010﹞8号）。

［4］《财政部关于印发〈中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法〉的通知》（财教﹝2013﹞97号），［EB/OL］［2013-06-03］http：//www.mof.gov.cn/mofhome/ningbo/lanmudaohang/zhengcefagui/201507/t20150723_1345239.html.

［5］国家文物局、财政部：《关于印发〈中央地方共建国家级博物馆管理暂行办法〉的通知》，［EB/OL］［2010-09-09］http：//www.gov.cn/gzdt/2010-09/20/content_1706686.htm.

［6］同［4］。

［7］同［4］。

［8］同［4］。

［9］《关于印发〈全国博物馆评估方法（试行）〉〈博物馆评估暂行标准〉和〈博物馆评估申请书〉的通知》（文物博发﹝2008﹞6号），［EB/OL］［2008-02-15］http：//www.sach.gov.cn/art/2008/2/15/art_2184_33968.html.

［10］《住房和城乡建设部关于发布行业标准〈博物馆建筑设计规范〉的公告》，[EB/OL][2015-06-30]http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201508/t20150828_224143.html.