包头市北梁棚户区改造的经验启示

王亮

摘 要 本文主要通过对北梁棚户区改造的实施环节进行分析，总结棚户区改造的基本经验，为其他棚户区改造提供一定的借鉴与参考。

关键词 北梁棚户区 基本概况 实施环节 经验启示

40年众志成城，40年砥砺前行，40年春风化雨。1978年 以党的十一届三中全会召开为标志，中国开启了改革开放的历史征程，包头也开始了改革发展的新征程。

包头，蒙古语“包克图”的谐音，意为“有鹿的地方”，位于大青山南麓黄河北岸，平均海拔在1015米左右。是内蒙古重要的制造业、工业中心，呼包银经济带、呼包鄂城市群的中心城市，被誉称“草原钢城”、“稀土之都”。包头是一座典型的移民型城市，历史上经历了无数次的人口迁徙，形成了丰富多彩别具特色的移民文化，包容、开放、多元、活力是这个城市的特质。

历史上的包头，主要指现在的东河区，东河区是现代包头的根，更是包头文化的魂。1950年2月23日，成立包头市人民政府。1954年3月6日，绥远省撤销，包头市划归内蒙古自治区。1956年5月15日，博托河被称为东河，老包头改为市属区，东河区正式出现。同年8月15日，包头市政府由老包头迁往新建的昆都仑区。至此，东河区不再是包头的政治经济文化中心，东河区也失去了曾经的行政优势。包头广为流传着一句话，“根在东河，魂在北梁”。“北梁”作为包头最悠久的历史文化发源地，2013年迎来了北梁几百年未有之大变局，2013年2月，时任国务院副总理的李克强视察北梁棚户区，要求彻底改变城市“一边高楼林立，一边棚户连片”的不协调现状。9月9日，包头北梁棚改工作全面正式启动，按照"四年规划、三年完成"的目标，包头市打响了北梁棚改攻坚战，北梁棚户区改造由此拉开帷幕。

一、北梁棚户区的基本情况

分析北梁棚户区的形成过程，首先我们需要对北梁的形成和发展做一简单梳理。我们都知道，在北梁棚户区改造过程中，保护修缮了一部分代表老包头历史的原始民居建筑群，共19处古民居院落。“规划涉及范围约13.6公顷，总建筑面积约3.64万平方米，计划总投资约1.734亿元用于保护修缮。”从这些数据中就可以看出，北梁在包头发展中的作用，更是包头市历史文化遗产的重要组成部分。

（一）北梁的历史渊源

早在200多年前，北梁就成为连通西北地区的重要枢纽，是当时西北地区主要的贸易集散地，在老包头的眼里，一直是“包罗万象，广纳金钱”的荣耀之地，是一块风水宝地。据包头市本土成长的历史学家张贵教授考证，当时的北梁有：“‘五龙四水’，五龙指高出来的黄土坡，有四店梁、官井梁、西营盘梁、黄土渠、慈人沟；四水有：瓦窑沟、榆树沟、后水沟、博托河（包头河）。”东河区整个地形呈北高南低之势，人们习惯上将高处称为梁，“北梁的主要范围就是长胜街至西门大街以北，先明、刘柱窑子以南的这片地区现称之为北梁。”

从北梁居民构成的视角分析，北梁传统居民主要由三大部分组成，一部分是最早来此放牧定居的蒙古族“巴氏家族”，这个家族是明清时期整个包头地区巴姓蒙古族的统称，当时的包头只是巴氏家族放牧定居的一个村庄，也就是包头最早的发展起点“包头村”，现在北梁的巴氏家族后人可以证明这一点。另一部分是移民，主要以回族为主，此次移民潮从康熙、雍正年间开始，“雍正末年，有河北、山东的回民来包头贩卖牲畜。乾隆初年，河北沧州的回族、山东的回族，以经营牲畜为业在北梁定居。随后有顺天、河南的回民和陕西、甘肃、宁夏、青海等地的回民来包头经商做买卖。”最后一部分是走西口定居居民，现北梁部分极具山西建筑风格的古院落，可以证明这一点。

可见，北梁在包头发展过程中起着源头、起点的作用，北梁以其优越的地理位置，造就了属于那个时代的商业繁华，东河因北梁著称于世，包头因老东河的历史沧桑感而极具底蕴，根在东河，魂在北梁，北梁是包头历史发展中的灵魂所在，正是有了北梁的历史，让包头向前发展的步伐更稳健。

（二）北梁棚户区的基本概况

曾经经贸繁华，人员流动频繁，文化交流常态化的老北梁失去了往日的盛景，重蹈了历史上其他一些古城古镇繁华落尽的老路，由于种种原因北梁成为包头市乃至内蒙古最大的最典型的城中棚户区，一边高楼林立，一边棚户连片，和现代城市发展格局极不相称。

北梁棚户区当时存在基础设施的“四没”，日常生活的“四难”和人员复杂的“六多”现象，进入北梁棚户区给人的最直观感觉是脏乱差，基础设施落后，人居条件恶劣，居民文化素养低下，人们很难想象到昔日北梁的繁华，更无法想象到现代包头的发祥地就在这里。存在“没有暖气，没有下水管网，没有燃气，没有消防设施”四没；和“行路难、住房难、吃水难、如厕难”四大难问题和“弱势群体多、特殊人群多、流动人口多、少数民族多、老人多、啃老族多等六多现象。北梁棚户区占地13平方公里，住户4.7万户，常住人口12.4万人，人均住宅占有面积不足15平方米，户均住宅面积在25平方米以下的多达2500多户，其中90%以上的房屋是土木结构危旧房，房龄超过50年。

北梁棚户区不仅成为制约东河区发展的一大难点，更是影响包头发展的一个必须要解决的突出问题，如果北梁棚户区不解决，直接影响包头全面建成小康社会的进程，影响包头的城市发展，检验着几百万包头人民对于包头市委、市政府为民政策的落实情况。北梁棚户区的改造是历届包头市委、市政府想解决的难题，要攻克的难题，2011年、2013年李克强总理先后两次视察北梁棚户区，提出了很多极具指导意义的思路和看法，更加坚定了包头市委、市政府对于城中棚户区改造的决心和意志，这是几代北梁人梦寐以求的好事，更是我党以人民为中心思想的突显和表达。

二、北梁棚户区改造的基本环节

北梁棚戶区改造整体经历了两个大的环节，分别为确定思路、制定计划阶段和依法拆迁、公平补偿环节。这两个阶段的共性就是从立足实际，遵循规律，制定符合当地实际情况的拆迁标准，既让人民满意，又必须同当地实际财政实力相符合，核心是帮助人民安居以达到乐业的目的，整个改造过程突显了浓厚的辩证法思维，坚持了历史唯物主义原则，秉承可持续发展理念，让人民有房住，有班上，有钱挣，实现北梁人民由输血到自我造血的独立自主的新境界。

（一）确定思路，制定计划

总的思路是，“政府主导、市场运作、金融支持、滚动发展”的运作模式，采取“财政出一些、银行贷一些、企业垫一些、居民拿一些、社会捐一些、上级支持一些”的筹资方式，坚持“先规划后建设、先安置后拆迁”的实施步骤和“异地搬迁为主，局部原地改造为辅，统筹兼顾居民就业”的工作方式。

时任国务院副总理的李克强同志分别于2011年3月、2013年2月，先后两次来到北梁棚户区进行实地考察，走街串巷，入户登门进行考察，并就做好棚户区改造作出了明确指示。包头市委、市政府多次认真学习李克强同志关于棚户区改造的指示精神， 进行了大量的准备工作，从2013年9月开始，北梁棚户区搬迁改造工程，一场牵动万千人心的民生工程拉开帷幕。2013年只是大规模的拆迁改造工作开始实施，早在2011年包头市委、市政府就开始进行局部拆迁改造工作。“截至2012年底，北梁棚户区改造已完成核心区内1.13平方公里范围内的改造任务，共安置居民1.02万户、2.86万人，累计投入资金20.8亿元。未改造范围内，仍居住居民35487户、89083人，涉及房屋总面积338.45万平方米”。

2013年起制定了详细的计划，选择在东河区的东部区域进行异地安置，用三年时间完成全部3.5万户、8.9万人的搬迁改造任务。“2013年，安置房建设全面开工，当年计划回购安置房7000套，完成征拆50万平米，开工建设安置房150万平方米左右，实现搬迁安置居民1.15万户、3万人；2014年，安置房交付使用50%以上，集中进行征收搬迁安置工作，实现安置居民1.4万户，3.2万人；2015年，所有安置房具备交付使用条件，实现安置居民1万户、2.7万人，北梁棚户区搬迁改造任务基本完成；2016年，全面推进北梁地区开发建设，对部分搬迁腾空地块进行基础设施配套建设，根据市场情况适时分块进行出让。”

（二）依法拆迁，公平补偿

从2013年3月开始，先后派遣共2000多名领导干部，组成90多个调查组，对北梁棚户区改造范围内的5个街道办事处15个社区和1个镇11个行政村进行入户调查摸底。包头市委、市政府根据前期的调研，制定了详细的《北梁棚户区国有土地上房屋征收补偿方案》，此方案严格遵循依法、公平、实惠的基本原則，坚持“征一还一、住房保障、异地安置”三原则，通过货币补偿和产权调换相结合的灵活方式，采取“先安置，后征收”的办法，以异地安置为主的拆迁补偿政策。

第一类为货币补偿类，如果选择此类补偿，按照当时北梁城区内新建的现有商品房平均价格3000元/平米进行补偿，而且实行一定的奖励政策，既在规定期限内签约，将奖励上浮10%的优惠政策。

第二类为产权调换类，此类主要遵循“征一还一、以旧换新”、“贴近原有住房面积调换”、“建好—批、安置一批、有序搬迁、公开选房、先签协议先选房”的原则。“对在原有住房产权面积基础上，选择增加面积的，扩大10平方米部分，以优惠价每平方米1360元结算：再扩大10平方米部分，以优惠价每平方米2000元结算；再扩大面积部分按每平方米3000元结算。在征收公告规定期限内签订协议的，在原住房产权面积的基础上奖励10%：若选择不增加面积的。给予每户10000元奖励。在征收公告规定期限内提前签约、搬家的，再给予一定奖励。对于征收无批建手续的住房，按照‘征一还一、补交差价’的原则，户均90平方米以下按每平方米800元，90—150平方米之问按每平方米1000元，150平方米以上按每平方米1200元补交差价后，再进行产权调换，享受部分优惠政策”①。

第三类为住房保障类。“对低保户、低收入户、住房面积低于50平方米的住房困难家庭实施住房保障。对原住房产权面积低于25平方米的被征收人，实施50平方米廉租住房保障，原住宅面积按货币补偿政策给予补偿，补偿金可用于购买廉租住房产权或购买政府监管的商业项目产权，实现居住、就业双保障。对原住房产权面积在25-50平方米之间的被征收人，实施65平方米的安置房保障，其中50平方米归被征收人，余下15平方米由被征收人购买，原住宅产权面积25-40平方米之间的，以优惠价每平方米2000元购买；40-50平方米之间，以优惠价每平方米1360元购买。针对‘一房多户、一房多代’中涉及的离退休、低收入双亲或单亲老年人，通过廉租住房进行住房保障，其子女实行产权调换。享受住房保障办法的被征收人，入住时可一次性补贴水电暖生活费用3600元和首期公共设施设备维修基金”①。

三、北梁棚户区改造的基本经验

（一）党员干部的率先垂范

党员干部必须做到“五个带头”，即，带头讲政治、提升站位；带头强本领、勤思勤学；带头抓落实、善作善成；带头攻难关、担当担责；带头优作风、清正清廉，努力在新时代新征程中展示新形象、实现新作为，这是十九大以后对党员干部提出的新要求。在北梁棚户区改造过程中，广大党员干部积极奔赴棚改第一线，披星戴月、废寝忘食，无论是前期的入户摸底，还是拆迁补偿，以及搬迁入住，每一个过程都能看到广大党员干部的身影，既有任劳任怨的为民情怀，也有行之有效的方法举措，让整个棚改工作有了坚强的干部后盾，从而确保了北梁棚户区改造各环节的顺利完成。可谓勇立时代潮头，无愧历史担当。

（二）联动机制的有效运转

上下联动机制的有效运转是确保北梁棚户区改造的重要前提条件，上级党委和政府的顶层设计、社会各界人士的积极配合、广大人民群众的广泛参与，让北梁棚户区改造工作动力十足，顺利开展。

李克强总理前后两次实地考察北梁棚户区，作了许多极具价值的指示，为北梁棚改指明了方向，明确了道路，充分体现了党中央、国务院对北梁棚户区改造工作的高度重视。自治区相关部门和领导多次亲临棚改现场进行视察和指导。包头市相关部门无数次奔赴棚改一线，社会各界人士积极参与，无论从北梁的文化保护、资金帮扶、方案制定、后续保障等各个方面都给予了极大的支持，为北梁棚改的有序进行提供了有力的帮助。

（三）棚改方案的科学实施

北梁棚户区改造过程中，坚持了科学的方法，立足实际，遵循规律，以辩证的思维全面、系统的对棚户区改造的全过程进行了分析，制定了行之有效的棚改方案，确保棚改工作稳健有序的开展，并确保棚改攻坚战最终取得胜利。如在制定《北梁棚户区国有土地上房屋征收补偿方案》的过程中，充分发扬民主，坚持依法、公平、普惠的原则，让民众参与方案的制定过程中，并进行了充分的调研和抽样检验，保证方案的科学性，既保障了广大人民的利益，又能确保棚改工作的顺利进行。

（四）群众力量的广泛调动

北梁棚改过程中坚持唯物主义的基本原则，尊重人民群众的主体地位，发挥人民的首创精神，在棚改的每个环节，都十分注重人民群众力量的发挥，尊重人民在北梁棚改中的“主人翁”地位。广大党员干部始终注重从群众中来到群众中去的工作方法，走街入户接近群众，了解他们对棚改工程的认识，发动积极性较强的群众担当做部分不理解棚改工程的群众的思想工作，为北梁棚改奠定了坚实的群众基础。

北梁以全新的面目迎接改革开放四十年的发展，北梁人，在新的环境中，以新的生活姿态，继续传承北梁的文化命脉，大踏步的迈入新时代，今天的北梁人正朝气蓬勃的紧跟时代的步伐向前行进，创造新时代的属于自己的新奇迹。

注释：

①《北梁棚户区国有土地上房屋征收补偿方案》.2013.