PPP项目公司中的股权转让问题探析

摘 要：PPP作为政府与社会资本在公共基础设施建设和公共服务方面的合作，尽管一直都在倡导这个过程双方的平等，但是必须要承认的是社会资本方在这种合作模式下依然有很多需要顾虑的因素。而一个良好的社会资本退出机制可以打消社会资本方在资金流动方面的一些疑虑，吸引更多的社会资本参与到PPP项目的建设中来。因此，股权转让作为一种重要的资本退出机制，对当中存在的问题进行探讨具有重要意义。

关键词：PPP;项目公司;股权转让

一、PPP项目公司股权转让概述

（一）PPP项目公司股权转让的含义

PPP项目公司股权的转让即社会资本方通过股权转让的方式将自己投入项目公司的资金折现，而股权受让方通过受让股权成为项目公司的新股东。在这一过程中，发生变化的只是项目公司的股权，但项目公司的资产和管理权不变，依然归项目公司所有。社会资本方参与经济活动的主要目的是追逐利益，所以不能因为它参与到基础设施建设和公共服务当中就使其放弃这一目的。PPP项目的特点是与公共利益息息相关，且建设和运营的时间相对较长，这就会让社会资本方对PPP项目的参与有所顾忌，社会资本方会考量在漫长的PPP项目的建设和运营过程中，是否有可能像参与到普通公司中那样，可以在需要的时候将投入的资本退出来，以解决资金在同一个项目中积压时间过长的缺陷。在这种情况下，PPP项目中良好的社会资本退出机制一方面可以解决社会资本方的担忧，吸引更多的社会资本特别是民营资本没有顾虑的参与到PPP项目建设中来，另一方面可以对社会资本方的退出行为进行规范，促进PPP模式在我国的有序发展，股权转让作为一种常用的退出机制，值得重视。

（二）PPP项目公司股权转让的分类

依据股权受让方的不同，可以把PPP项目公司股权转让分为以下分类，第一类是将股权转让给政府方之外的第三人，即社会资本方将其在项目公司的股权转让给同样的社会资本方，而不是政府方，从而实现其退出項目公司的目的。但实践中的情况是，在与社会资本进行合作之前，政府方一般都会对社会资本方的规模、资金实力等进行审查，所以最后参与PPP项目的社会资本方一般都是政府方认为比较具有相应的资质参与到PPP项目建设中的。一旦原本的社会资本方试图将股权转让给其他的社会资本方，政府就会担忧受让方的资质问题，担忧其无法按照原本的计划和标准完成PPP项目。因此，社会资本方若试图通过将股权转让给政府之外的第三人的方式退出项目公司，注定会遇到来自政府方的很多障碍。还有一种股权转让的方式虽然也属于将股权转让给政府方之外的第三人，但其比较特殊，这种股权转让种类就是公开上市退出。即通过PPP项目公司向全社会发行股票的方式，使社会资本方能够将在PPP项目公司的资本利益转化为公共股权，最后通过向公众转手以实现其退出PPP项目公司的目的。这种方式不仅能够不仅能够帮助社会资本方退出PPP项目，同时还能为PPP项目的建设募集更多资金。当然，公开上市退出的方式目前在我国与其向配套的制度体系还不完善，所以这样的方式在使用的同时应该慎重考虑。第二类是对政府方的股权转让，即社会资本方完成对PPP项目的约定后，由政府指定的第三方或者地方融资平台作为股权的受让方，社会资本退出项目公司。当然，对于这样的方式，政府方持的态度比较谨慎，财政部和发改委目前对于以“政府兜底”的方式回购是明令禁止的，因为这样的回购方式其实很容易让地方产生大量债务。另外的问题是，社会资本方在PPP项目中的作用很多时候不一定是给项目的建设带来资金支持，而是在技术支持和运营管理方面发挥了巨大作用，一旦股权转让给政府，其实会对很多PPP项目的发展造成重大影响。

二、PPP项目公司股权转让过程中存在的问题

通过对PPP项目公司股权转让方式类型的分析，发现股权转让的方式是我国PPP项目中社会资本退出的重要机制，但不难发现，在这一过程中，社会资本的退出存在很多的困难和问题。这些问题主要围绕在社会资本股权转让过程受到的限制展开。比如PPP项目合同中对锁定期的规定，实践中，有的锁定期规定在PPP项目公司正常运营一段时间后，有的锁定期一直要到PPP项目公司的运营期结束。但是并没有对不同的社会资本适用不同的锁定期，而在PPP项目实践中，不同的社会资本承担的职能各有差异，有的可能负责建设，有的负责运营，有的负责融资，或者兼具有多种职能。在这当中，仅仅具有融资职能的社会资本相对而言对于资金的流动性一般而言要求较高，其并不参与PPP项目的建设和运营，其实这样的社会资本进行股权转让并不会对PPP项目的发展产生影响。这时候如果锁定期同样适用于仅具有融资职能的社会资本，就会打击这类社会资本投入到PPP项目中的积极性。PPP项目主要运用于基础设施建设和公共服务领域，与公共利益息息相关，而PPP项目公司的股权转让在一定程度上会对PPP项目的建设和运营产生一定程度的影响。因此对于社会资本股权的转让，无论是《财政部PPP项目合同指南》，还是《PPP条例（征求意见稿）》，都规定社会资本股权转让需要经过政府的审批，这体现了政府方对社会资本股权转让审慎的态度。但是，是否在PPP项目的所有阶段进行股权转让都要进行审批，并没有做区分。而在PPP项目公司已经进入运营阶段，在这个阶段股权与经营权常常是能够分离的，这个阶段如果股权转让依然需要政府审批，不太必要，且会打击社会资本的积极性。而在政府对股权转让进行审批的问题上，还存在一个不容忽视的问题，就是与PPP相关的法律法规没有政府对社会资本方股权转让的审批时间进行限制。PPP项目公司股权转让或多或少都会对PPP项目的建设带来一定的不稳定因素，这就会导致在实践中会出现政府在进行审批时，对于社会资本的股权转让常常持比较谨慎的态度，以至于对于能否进行股权转让的回复常常进行拖延。

三、完善PPP项目公司股权转让的建议

以上提到的这些在PPP项目公司股权转让过程中存在的问题，本质上限制了股权的转让，而这种限制增添了社会资本参与到PPP项目中的顾虑，与PPP模式希望吸引更多社会资本参与到公共基础设施建设和公共服务中的目的可谓是背道而驰。因此，对于存在的这些制度上的问题进行改进，能够有助于PPP模式在我国更好的发展。良好的PPP项目公司股权转让机制应该是能够兼顾公共利益和社会资本方的利益。实践中，PPP项目公司股权的转让确实会出现将股权转让给资质、规模等不符合PPP项目建设标准的股东，这种情况就会给PPP项目的建设和运营带来不利的影响，甚至会影响PPP项目最终的成败，所以政府对于社会资本的股权转让才会做出很多的限制。但同时，如果限制过多，社会资本方会担忧参与到PPP项目之后的资本流动性，有可能最终会因为这一因素而放弃对PPP项目的参与。

针对锁定期而言，《PPP条例（征求意见稿）》规定把建设期作为锁定期，在这个期限内，股权不得转让，正如前述所言，不同社会资本的职能是有不同的，面对仅仅承担融资职能的社会资本，它的可替代性十分普遍，就没有必要对其进行限制，即锁定期的规定要能区分社会资本的职能。对于股权转让的审批问题而言，《PPP条例（征求意见稿）》《财政部PPP合同指南》等都将政府审批作为PPP项目公司股权的转让的一个必经程序，但不区分PPP项目发展的阶段，无论在哪个阶段进行区分都要进行审批的做法无疑是值得商榷的。当PPP项目已经运营成熟，经营权和所有权已经能够分离，这时候项目公司的运营在控股股东不发生变化的情况下，一般不会对项目公司的发展产生影响，这时候对于控股股东以外的股东进行的股权转让就没有审批的必要。这样的制度设计对政府而言可以削减掉不必要的审批，节约行政资源，对PPP项目公司而言可以提高运营效率。而在进行审批的过程中，应该对政府的审批时间做出一个限制，以此督促政府尽快对股权转让进行审批，提高政府工作的效率。而对社会资本而言，这样的限制能够降低社会资本参与PPP项目本就存在的很多不确定性，让其可以有效的规避商业风险，更有利于吸引社会资本特别是民营资本参与到PPP模式中来。

参考文献

[1] 孙学工，刘国艳，杜飞轮，等.我国 PPP 模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（02）：28-30.

[2] 李霞.公私合作合同：法律性质与权责配置——以基础设施与公用事业领域为中心[J].华东政法大学学报，2015（03）：139-146.

基金项目：文章系甘肃政法学院研究生科研创新项目“县级政府应用PPP模式存在的问题及对策研究——以贵州省黔西县为例”的研究成果，项目编号：2018018。

作者简介：张琪，甘肃政法学院，2018级专业硕士研究生，研究方向：民商法学。