促进上海家政行业规范健康发展的立法建议

孙慧 徐宏卓

上海家政行业立法工作在紧锣密鼓地进行中，民众和业内对本次立法工作给予很高的期待。家政立法时要综合平衡和考虑三个目标：家政服务市场更规范、家政服务品质更高、家政服务员权益受保护。这三个目标看似简单，但在落实时可能会出现矛盾。因此，在家政立法时不仅要有方向的选择，还有程度的考量，更需要权衡社会发展需求、市场供给水平、家庭承受能力等多种因素。为推动家政行业的规范发展，让市民享受到安全、优质、高效的家政服务，特对家政立法条款提出以下建议。

家政服务行业现存的主要问题及原因分析

为满足上海对于高素质家政从业人员的需求，上海开放大学于2012年开办家政服务与管理专科专业。截止2019年春季，家政专业累计招生2320人，遍布全市17个分校，已有980名学生取得家政服务与管理的专科毕业证书，对促进上海家政行业的正规化、职业化发展发挥了一定作用。

2018年度，在上海开放大学设立的一项学生创新课题研究中，对291名家政服务员和200名雇主（家庭）进行了问卷调查，对16名家政机构管理人员进行了访谈，发现市民对于家政行业、家政服务员最不满意的地方主要体现在四个方面，具体分析如下：

（一）家政服务员随意辞职，流动性高

调查发现，每个家庭平均雇佣家政服务员的时间为8.4个月，除了正常的合同到期后解除雇佣关系外，有52.46%的雇主和60.87%的家政服务员认为，结束和雇主服务关系的主要原因是因为家政服务员主动辞职离开（见上图）。

家政服务员为什么会选择主动频繁辞职？通过调查发现，这个核心因素就是目前家政行业广泛采用的“中介制”的经营模式，使得家政服务员能够有来自多个家政公司就业信息的诱惑。对于家政服务员的调查表明，每一位家政服务员会平均在6.8个家政公司挂靠，获得就业信息。一旦“货比三家”找到了更好的雇主，他们就会选择辞职。况且，当家政服务员和雇主发生纠纷时，家政公司往往袒护家政服务员。主要原因是家政服务员可以“多点执业”，家政公司需要与其他公司“拉拢”同一位家政服务员，最终的选择可能是牺牲雇主家庭。而且，从家政公司的自身利益角度考虑，也不愿意家政服务员长期在一个家庭工作。

（二）家政服务员服务意识薄弱，服务能力不强

在调查中，雇主对家政服务员行为不满意的因素排名前三位的有：家政服务人员工作能力差、行为邋遢、服务意识差，分别占比为77.46%、60.56%和54.93%（参见图2）。为什么不满意的比例会如此之高？通常可能得出的结论是，因为大多数从业人员没有接受过专业培训，行业的职业化程度低。与此同时，通过对家政服务从业人员持有证书的调查表明，家政服务员人均持有的职业证书为1.08张，最多的有8张。两组数据形成了明显反差。为什么已经接受了培训，并获得相应证书，仍然不能得到雇主的肯定呢？

在進一步的调查中发现，家政服务证书市场比较混乱，家政服务员目前持有证书的含金量普遍较低。家政人员持有的证书除了人社部门推出的相对正规的育婴员（初、中、高等级证书），母婴护理（专项能力）、家政服务（专项能力）等与家政类工作相关的证书外，大约还有30多种鱼目混杂、良莠不齐的证书，基本付钱就可以获取，难以保证质量。

（三）家政服务员相关信息不充分带来的潜在风险

当雇主到家政机构聘请家政服务员时，雇主和家政服务员之间是没有建立起信任的陌生人关系，家政机构应该承担服务人员的安全审查责任。这种审查不仅仅是服务能力与雇主需求匹配度的审查，更应该是家政服务人员的职业道德和素养的审查。但在“中介制”的模式下，家政机构和服务员之间并非是雇主和雇员的“强关系”，而是合作、挂靠的“弱关系”。这直接导致家政公司很难或者无法对服务人员进行全面了解和考察。特别是对于新加入的家政服务人员，大多只有一些个人的基本信息，其他信息只能靠与其合作的过程中，通过公司的观察以及雇主的评价慢慢进行积累。对于家政机构而言，家政服务员是“共享”的，但这样的共享却没有体现在信息上。家政服务员的个人信息、服务能力等基本信息，几乎所有的家政机构都将其作为“商业机密”进行保护，只有当家政机构之间需要进行供需合作时，这些信息才会有限地公开。这对于家政服务行业的发展而言，存在巨大的潜在风险。

（四）家政服务员的职业认同度和归属感低

31.85%的家政服务员认为雇主存在歧视或者另眼相看的行为，但一个有意思的数据是，91.3%的雇主认为自己对家政服务员很好。

究其原因，主要在于家政服务员对自身职业的认同度较低，容易产生自卑心理。从数据统计来看，超过85%的家政服务员认为自己从事的是临时性职业，并不是正规职业。只是自己暂时的谋生手段，并不想长期从事该行业。因为在家政服务业中找不到归属感，无法得到应有的保障。因此，家政人员的普遍的心理是：既然职业不接纳我，凭什么要求我对职业有热忱和爱心呢？

从目前的现状看，家政服务员的权益尚未得到充分的保护，最为典型的是社会保障问题。因为没有形成固定的劳动关系，所以不能缴纳社会保险;因为没有上海户籍，所以不能以自由职业身份参加社会保险;因为没有强制要求，很多家庭连最低一年30元的意外保险都不愿承担。而且正是由于家政服务员没有缴纳社会保险，前面所讲的证书，大部分都需要家政服务员自费培训和考核，无法享受政府补贴。

对上海市家政立法的建议

（一）增加鼓励员工制企业发展的相关内容

家政服务行业之所以存在人员随意辞职、流动性高的问题，主要原因是家政服务人员和公司是挂靠关系，且一名家政人员可以选择多家公司挂靠，可随时“择良木而栖”，无需支付违约成本。因此，从规范家政服务业，促进行业可持续良性发展的角度来看，家政服务员工制模式应该是将来的发展方向。管理条例的制定一般要有前瞻性，建议增加鼓励员工制企业发展的相关内容。对于暂不能实现员工制的家政公司，立法中应该要求家政服务员与家政服务机构形成更加紧密的合作关系，即要求家政服务员在同一时间只能挂靠规定数量的家政公司。适当通过降低家政服务员的选择范围，来提高家政服务人员执业的稳定性。

（二）增加建立家政从业人员培训的标准框架的相关内容

国务院在一月份下发的关于实施国家职业教育改革中提到了“资历框架”的问题，社会的各类培训项目必须接受家政行业资历框架的评审，根据培训内容和质量，取得相应的资历级别，规范其培训质量。针对家政培训市场鱼龙混杂的问题，建议立法中应明确规定家政从业人员的资质要求及相应培训标准的框架体系。

（三）建设覆盖全市的家政服务信息网，强制家政机构和家政人员在平台备案和注册登记

由于家政服务公司和從业人员的资质存在良莠不齐等问题，给家政服务企业、家政服务员和雇主的相互选择造成很多困扰。为从根本上解决此类问题，降低试错和时间成本，建议在立法中强调，要运用信息化管理的手段，通过新建或整合各类信息平台，建立覆盖全市的家政服务信息网，并强制家政机构和家政人员在平台进行备案和实名注册登记，作为家政人员培训、缴纳社保和积分入户等政策实施的依据。系统中的家政服务机构以及从业人员的信息可以实行分级管理制度，即规定哪些信息可以公开查询，哪些信息可以通过一定的申请流程批准后查询，以增加家政机构和从业人员信息的公开度和透明度，从而减少双方逆向选择的风险。

（四）增加构建多层次的家政服务人员保险体系的条款

为了增加家政服务人员对家政服务业的归属感，提高行业吸引力，要为家政服务从业人员构建多层次的保险体系，以增强其安全。可采用的措施有：一是鼓励家政公司采用员工制管理，与家政服务员签订劳动合同缴纳社会保险;二是允许中介式和自雇式的家政服务员以自由职业者的身份自行缴纳社会保险;三是出台包含意外、大病等在内的强制保险。

（作者单位：上海开放大学）