制度为什么重要：教育法治化与学校制度建设

褚宏启

教育法治化是一个“化”的进程，是指依法治教程度不断提升的过程。如同教育的人道化、民主化、理性化、国际化、信息化一样，教育法治化也是教育现代化的特征之一。

教育法治化是很大的实践话题，比较适合在国家宏观层面上进行讨论。本文则想侧重在学校微观层面进行讨论，重点回答这一问题：教育法治化对于学校意味着什么？有什么具体要求？

在学校层面上，教育法治化有狭义与广义两层含义：狭义的“法治化”仅指依照“国家的法律法规”治理学校；广义的“法治化”是指既依照“国家的法律法规”治理学校，又积极加强学校规章制度建设并通过“学校规章制度”来治理学校。本文采用广义的法治化概念，“法”既指“国家的法律法规”又指“学校规章制度”，并将二者统称为“制度”。这样，教育法治化的问题在学校层面就变成“在国家法律法规的基础上如何加强学校制度建设”的问题。这样我们就必须回答一个关键问题：学校应该靠制度来管还是靠人来管？制度与人，哪个更靠谱？

当前，学校制度建设存在几个突出问题。第一，不重视制度建设。个别学校领导要人治不要法治，喜欢一言九鼎、说一不二的感觉，在学校决策中独断专行，随意性与情绪化决策严重，不喜欢用制度来约束自己。第二，学校制度建设形式化。学校尽管建立了一些表面上比较“好看”的规章制度，但是“好看不中用”，不能解决实际问题，流于形式。第三，学校制度的结构不合理不平衡。例如：对于师生约束性的制度偏多，激励性、发展性的制度偏少，制度从整体上偏于管控。第四，学校制度建设出现偏差。或者出现法律偏差，与国家法律法规相抵触；或者出现伦理道德偏差，与现代精神、现代价值观相违背，如人道精神、民主精神不足等。

解决上述问题，要点如下。

其一，要充分认识制度建设的重要性。法治胜于人治，是现代社会的基本共识。制度具有权威性和穩定性，能带来秩序；制度能带来效率，减少不确定性。而人治本身所具有的情绪化、随意性、一言堂、朝令夕改，会导致师生无所适从，必然破坏秩序、损害效率。最后也会损害校长的声誉。因此，明智的校长会把制度建设作为办学治校的基础性工作予以重视。教育行政部门要把制度建设作为考核学校工作绩效的重要内容。

制度和思想教育都会影响人的行为，但是靠制度调整人的行为比靠道德调整人的行为，有更大的优越性。道德的约束为“软约束”，而制度的约束为“硬约束”。制度对于包括校长、教师、学生在内的各类行为主体可以做什么、必须做什么、不得做什么规定得更加明确清晰，对于不当行为的制裁方式规定得更加清晰，明确了学校对合规行为的肯定性后果和对违规行为的否定性后果，形成了一种倒逼机制，使行为人根据制度规定预测自己某种行为的后果，并根据此后果决定是否实施某种行为。

其二，制度建设要关注制度伦理，要具有现代精神，尤其要具有人道性。制度要规定校长、教师、学生的行为底线（即义务），制度要约束人的行为，但是制度建设的根本目的不是约束人，而是激励人、解放人和发展人，教育的规章制度尤其应该具有发展性。学校规章制度只是局限于定纷止争、维护秩序、提高效率是不够的，还要具有人道性，要致力于促进教育公平、提升教育效能（质量），让每个孩子尤其是每个穷孩子都能享受到公平有质量的教育，让每个教师更加关注弱势儿童。为此，要重点完善学生评价制度、教师评价制度、课堂教学制度等，充分发挥制度的指挥棒作用，让学校的教育教学活动沿着立德树人的正确方向前行。制度建设要关注学校的核心业务，要解决学校育人中存在的现实问题。

其三，制度建设在程序上要具有民主性。一些学校的某些制度之所以流于形式而不能解决实际问题，之所以结构不合理尤其是发展性制度偏少，往往与制度制定的程序缺乏民主性相关。一些制度出台往往只是少数领导主导的，或者是几个“秀才”起草的，没有广泛征求师生意见与建议，体现民情民意民智不够。程序上的民主，是制度具有合理性针对性实效性的程序保障。

其四，制度建设在流程上要具有完整性。制度就是规则，制度建设在流程上要具有完整性，要做到四点：有法可依，有法必依，违法必究，执法必严。即便制定出很好的制度，如果有法不依、违法不究、执法不严，那么制度也就形同虚设。因此，学校制度建设是个系统工程，每一个环节都要严格推进才能收获法治的硕果。

（编辑？孙金鑫）