美国高校校园安全的实现：治理结构与组织保障
——兼论对我国高校校园安全治理的启示

邓 宁

(江西警察学院治安系，江西 南昌 330103)

一份有关北京高校校园安全的调查报告显示，学生对财产安全和食品安全关注度各约占三成；对校园交通安全和性骚扰问题，超过一半的受访者认为解决情况一般，超过三成的受访者认为自己关心的问题完全没有得到解决。[1]上海市教委发布的有关上海高校安全的报告显示，近年来上海高校发生的事故中，灾难类事故约占四成，社会安全类事故约占六成，且后者呈现上升趋势。这说明校园安全的需求还远没有达到满意的程度，尚存在很大的改进空间。应该说，我国高校的安全运行总体良好，但高校安全管理工作也存在很多不容忽视的问题，校园治安隐患多、纷争多，刑事与民事案件的发生率在逐年持续增长。[2]如何提升我国高校安全治理效果，除了总结以往成功的经验以及失败的教训外，还可借鉴其他国家成功的经验，他山之石或可攻玉。作为发达国家的代表，以校园警察为校园安全责任主体的美国，在高校校园安全治理方面较有特色。由于安全组织机构设置是制度运行的载体，是制度建构的基础，它的设计合理与否，直接关系着制度能否有效运行，因此本文主要考察美国高校校园警察的组织特色，以图管窥其在治理结构和组织设计上的成功之处，为我国高校加强校园安全建设提供借鉴。

一、美国高校校园安全的治理结构

美国高校的安全治理结构既依附于高校治理结构，又与地方警察系统有着千丝万缕的联系。因此，研究美国高校的校园安全治理结构，离不开对美国高校治理结构及其与市政警察的关系的探讨。换言之，美国高校校园警察可以说是美国警察在高校中的一个缩影，但它又有自己的独特性。

(一)美国高校的治理结构

1.美国高校的外部治理结构。大学与外部利益相关者包括与政府、社会、投资者等之间权力和义务的制度安排称为大学的外部治理。[3]发端于欧洲，基于特许状建立起来的美国大学，从建立之初就力争管理权，一方面与政府之间建立起了平等且独立的契约关系，另一方面在一定程度上拥有了自我管理的权力，使得学院在学术和管理方面的自治权力合法化，同时还具有法律效力。作为大学发展的灵魂，自治既是大学赖以生存和发展的根基，也是大学属性界定和功能发挥的价值导向。在美国大学发展的历史长河中，无论是中世纪大学、近代大学还是现代大学，都一直保留着大学自治这一悠久的传统。这种高度的自治使得大学对于自身校内事务具有相当的决策权、执行权和奖惩权，具体来说，大学既有机构建制以及财政、人事方面的宏观自主权，又有自行制定校内规章的微观自主权。

2.美国高校的内部治理结构。大学的内部治理是大学内部维系各权力主体之间协作制衡关系，并提供相应激励和约束机制的权力规则和组织架构以及决策权配置模式，主要包括董事会、行政、教师、学生、职员之间的权力关系和责任义务。[4]美国是大学董事会的发源地，其董事会管理体制是随着美国私立高等教育的产生而产生的。在美国，当前有近三分之二的大学拥有自己独立的董事会，无论公立还是私立，董事会在校内管理体制中都起着主导作用，是大学的最高决策机构和最高权力机构。董事会并不过问学校具体的日常事务，其制定的方针政策一般由校长去实施。校长是最高的行政负责人，由董事会任命产生，向董事会负责，董事会一般把处理学校日常事务的行政管理权下放给校长。相对于其他国家来说，美国的大学校长拥有着很大的权力，可以按照自己的理念来管理大学，换言之，美国大学和学院的治理结构就是以董事会为核心的大学治理体系、以校长为中心的大学行政管理体系和学术委员会管理体系。这样的大学内部治理结构模式也决定了校园警察机构的领导管理体制。

(二)美国高校校园警察的领导体制

一般情况下，作为大学首席行政长官的校长或校董事会(或称学校理事会等)享有校园警察的法定委任或授予权，马萨诸塞州、新泽西州和罗德岛州例外。马萨诸塞州的州警察局长、新泽西州和罗德岛州的州警察局长依据州法律享有校园警察及其职权的委任权。如马萨诸塞州的州法律规定：“当学院、大学及其他教育机构或医院提出警察驻卫请求时，州警察局长依据法律的第111章第51节之规定有权任命校园警察，并将其纳入该州特殊警察的序列中。经过任命的校园警察可以向宣誓警察一样对高校范围内的犯罪行为行使侦查权，其服务年限通常为3年，期间的调遣由州警察局长负责。”[5]而校园警察机构的人事、经费、教育管理等, 却由校董事会或校长负责。

受传统的影响，大学管理者们也采取军事化的方式组建校园警察机构，有完备的衔级、制度和组织结构。[6]通过对美国高校校园警察机构的综合考察，发现美国校园警察机构往往受大学的一名副校长直接管理，而不是在其他行政部门或学生办公室之下，校园警察局长只对管理学生事务的副主任或者大学校长负责。相对于大学内的其他行政部门，这样设置一方面可以使得警察局具有高度的自治性，从而可以确保其执法独立；另一方面，可以有效地“打击校园犯罪”，克服一切阻力镇压学生叛乱。

由美国法律体系和国情所决定，美国高校校园警察实行的是分管校长领导的独特管理体制。高校的校长或校董事会依据立法授权建立校园警察机构，负责人员的聘任、升迁、淘汰及经费开支。该校园警察机构与州或联邦警察机构之间没有隶属关系，在业务上依法相互协作。由图1可以看出，校园警察机构主要受公共安全主任(Director of Safety and Security)(1)公共安全主任(the director of safety and security)主要有四项职能：进行本部门的安全管理和运作；制定警察、 保安、消防等人员的安全保障计划；担任一些非授权的人员(通常为学生)的直接领导者；扮演“警察局长”的角色，领导警察局。和警察局长/主任助理(Chief of Police/Security；Assistant Director)具体领导。据统计，主管高校校园警察机构的大学管理者最常见的前三类分别是：主管后勤的副校长、主管学术的常务副校长(教务长)和主管学生事务的副校长。 据2011-2012年度的调查，全美2500名以上学生的四年制大学和学院里，有近95%的学校具备独立掌控和设置校园警察机构的权力；剩下的5%的院校里，又有77%由私人安全公司提供服务，18%的院校由地方执法机构对校园实施安全保障。[7]

图1 美国高校校园警察的领导体制结构图

二、美国高校校园警察机构的组织结构

所谓组织结构，是组织内部各有机构成要素相互作用的联系方式或形式，涉及组织内部管理幅度的确定、层次的划分、机构的设置、管理职能的确定、管理权限和责任的分配方式及认定，以及各层次、部门、单位之间的联系沟通方式等问题。[8]警察组织结构，就是表现警察机构各部分排列秩序、空间位置、聚集状态、联系方式及各要素之间相互关系的一种模式，是警察行政体制的重要组成部分，是由职位、单位、部门、层级组成的一个警察系统。在警察组织结构中，最重要的结构是警察组织的纵向权力结构和横向职能结构。[9]为了促使校园警察履行其承担的使命，美国高校管理者试图构建一幅能够反映这种权力与职能之间关系的组织结构图，苦于之前没有先例，美国警察机构的组织结构自然而然地就成为了校园警察机构效仿的模板。在管理者们看来，警察部门实行的科层制官僚模式是通过执法控制犯罪的合适的组织方式，正如威尔逊所言，“为了管理一个有效率的警察机构，必须采用像军队或现代工业那样的管理基本原理，即按时间、地点和作用把警察工作进行归类、实行警察机构等级化。”

1. 美国校园警察机构的组织模式与功能。美国的高校管理者借鉴美国地方警察机构的组织模式，对校园警察机构采取官僚结构，实行官僚化。美国地方警察机构组织高度集中，官僚权力归属于各级组织，各级官员实行逐级上报制度，直至警察局长。与其他所有警察部门的组织结构类似，高校警察局也分工相对固定、职责明确，各部门是按照不同职能进行划分的。随着更专业化的警察组织创立，校园警察局逐渐成为更加复杂的组织。作为美国高校内负责校园公共安全的主要部门，校园警察机构具有以下基本功能：消除危害校园环境的危险因素(如火灾预防和事故控制)、保护校园内的生命、财产安全与秩序稳定。[10]在大多数城市警察机构中，消防和警察虽然位于同一个部门(如公共安全部)之下，但是每个部门通常都有自己的主管，而在大学里，这种组织划分没有那么明显。因此，在校园警察机构里，警察通常被称为“公共安全员”，每天都执行一系列任务，包括安全防范和一般执法。

2. 美国校园警察机构的名称与任务。美国校园警察组织经历了从高校自治治理到市校合作治理再到现代警察机构的演变，在这一过程中，校园警察的权限从无到有。受历史的影响，美国高校校园警察机构的称谓也呈现出了多元化，有的称为“警察局”(police department)，有的命名为“安全办公室”(security office)，有的则冠以“安全部门”(security department)。尽管美国高校校园警察机构名称繁多，但是有无执法权并不受名称限制。

图2 普林斯顿大学公共安全部(警察局)组织结构图(2)从图2中可以看到，大学校园警察机构的组织结构是典型的现代官僚化警察组织，其特征也代表了美国大部分的校园警察机构。参见普林斯顿大学公共安全部，http://publicsafety.princeton.edu/about.

在1986年到2006年这21年期间，正式使用“警察局”这一名称的大学校园警察机构增加了62%，相比之下，“安全办公室”和“安全部门”等名称的使用比例则有明显下降。然而“公共安全部”(public safety department)这个名称在这些年间仍旧很流行，并且变化不大，1986年其使用率为27%，而2006年反增至28%。不过，这些名称使用上的差异并不意味着这些机构在性质、功能及专业性等方面上存在较大差别。一些大学，如亚利桑那州立大学、马凯特大学、佩珀代因大学、普林斯顿大学、圣迭戈州立大学和斯坦福大学等，仍旧使用这些名称来描述其校园警察机构，并且其设置的机构承担着包括执行法律、安全保卫、预防犯罪、紧急医疗以及其他服务和功能在内的广泛的任务和使命；部分学校采取一个班子、两块牌子的做法，如普林斯顿大学、哥伦比亚大学、麻省理工学院, 为了更好地为师生接受, 挂了警察局和公共安全部两块牌子；还有的学校设置了公共安全部，警察局则隶属于公共安全部，如宾夕法尼亚大学，主要是用于更好地提供警察服务。

3. 美国校园警察机构的组织结构类型。高效率的工作来自于完备的组织和科学的管理。美国警察机构的组织结构大致有四种类型：第一，实战型。实战型是最古老、最简单、最清楚，同时也是最早最常见的警察组织类型，该类型的警察机构用其全部的资源直接为公众服务，由于管辖范围较小，因此该类型的警察机构通常只在小城镇存在。第二，实战和参谋型结构。这种类型的制度安排具有很多优点：在特殊知识领域为实战部门提供专家意见；可以将实战型组织管理者从他们不愿去做或很少胜任去做的任务中解脱出来，如培训和物证技术分析；后勤部门和行政部门可以对实战部门的行动提供及时的支援。第三，职能型。该类型是调整一个组织实战权力结构的一种方法。霍奇和约翰逊指出，职能结构“是一种被调整的实战和参谋结构，调整方法是将管理权委派给工作人员，而这个管理权在这些工作人员的正常控制幅度以外”。[11]第四，矩阵型。该类型的实质是分派业务领域(如巡逻、调查和后勤服务)工作人员执行特定任务(如特别行动小组和特定犯罪计划)，但是这种类型往往在任务完成后，个人即返回各自的单位。[12]

图3 宾夕法尼亚大学公共安全部组织结构图(3) 参见宾夕法尼亚大学公共安全部，https://www.publicsafety.upenn.edu/.

通过对美国公、私立常春藤高校的考察(图2和图3)可以发现，大学校园警察机构的组织结构类型主要是实战和参谋型与职能型的混合体。首先，校园警察局的组织结构呈金字塔形，反映出了组织形式的等级划分；其次，校园警察局能够整齐划一地执行不同的任务，如巡逻、维护交通秩序、犯罪调查、记录、巡逻、策划和研究等；再次，校园警察局分工明确，按其功能划分至不同的部门，巡逻及相关工作划分在巡逻处，犯罪调查划分在一个处；最后，校园警察局的权力线条明确，在组织内部警察局的监管由上至下传出，这可以确定谁负责具体的任务。这一方式反映出统一监管的原则，每个人都向一位监管者汇报。按照控制幅度原则：每位监管者都负责监管有限数量的人员，如在巡逻警队中，理想的控制幅度就是1名警长负责监管8-12名巡警。

上述两个学校校园警察机构的组织结构图也展示了校园警察机构内设的部门并不统一，常常因事设职。比如，美国高校的汽车多，汽车安全管理任务重，就设了一个汽车安全管理中心，任命一名主任负责。再如哈佛大学警察局下设5个部门，即巡逻处、刑事调查处、贵宾安保处、行政办公室、通信中心；而普林斯顿大学公共安全部则下设10个部门，即执行董事办公室、艺术博物馆安全办公室、校园警察局、非宣誓公共安全办公室、接待办公室、通信中心、图书馆安全办公室、侦探局、社区联络中心、消防总长办公室。有的校园警察机构中设有通讯中心，既受理报案，也负责调遣校园警察赶赴现场，其无线电通讯设备还和警察局的犯罪中心相沟通，既可查询和利用犯罪中心的犯罪资料，也可将校内犯罪资料输入到犯罪中心。[13]

三、美国校园警察机构的组织结构特色及其影响因素

20世纪，美国警务经历了重大变革，奥古斯丁·沃尔默(August Vollmer)发起了促使警察专业化的运动。而以威尔逊为代表的警察行政主管系统地探究了专业化和组织结构之间的关系，他指出，警察专业化具有四项优点：(1)分配职责，将执行特定任务的职责赋予特殊的单位或个人；(2)发展专业技能，在一个狭小领域内的爱好、兴趣或技能可能作为专业部门的课题；(3)提升集体的团队精神，任何由经过特殊训练的人组成的集体，共同执行相同的任务，而且在一定程度上要相互依赖才能取胜，这样的群体倾向形成一个斗志昂扬、紧密团结的集体；(4)提升效率和效能，专业部门在工作任务责任上表现出较高的熟练程度。高校校园警察就是专门负责高校安全的特种警察，受高校社区的特殊性和大学任务使命的影响，具有较强的专业性。为体现专业化，美国高校校园警察机构在组织结构设计方面也呈现出多样化。

(一)特殊社区的特别警种

随着美国高等教育的发展，美国高校的规模、校园范围不断扩大，人员越来越多，在大学中，人员之间不存在共同的价值观，文化理念也不同，甚至人种也迥异。与社会中的普通社区相比，高校社区具有独特性，具体体现在两个方面：首先，高校社区中的人员(包括教师和学生)普遍教育程度较高，他们在高校里是为了传授知识或获得教育，而不是犯罪。因此，校园警察的基本责任就是为他们提供一个有利于学习的氛围和环境，这就在一定程度上制约了校园警察的执法行为，同时，这一责任使命也给校园警察带来了困境：如果校园警察保守执法，使得犯罪和攻击性行为造成的损失司空见惯的话，就很难保证高校能有一个开放的学术氛围；反之，一个“警察国家”的发展同样对于开放的学习环境具有破坏性。其次，高校社区相对于普通社区也是独一无二的。一方面，具有公权力的警察与教育之间天然地存在着根本矛盾，高校一直是持有不同意见、发表不同言论和思想的圣地，它生来就对独特的、激进的、创新的以及旧的、传统的、行之有效的做法感兴趣；另一方面，警察则始终代表着现状。对于许多人而言，警察在学术界存在是不合时宜的，因此他们往往代表着限制、压制和控制，与教育中所需要的开放、自由、创新等思想格格不入。

因此，高校社区的这种独特功能不需要压抑的警察哲学理念，而是倡导校园警察用一种非压迫性的执法方式，强调非攻击性、低调的执法，因为任何组织只有适应所服务的社区才能够存在。换言之，校园警察在日常工作中主要提供保护和预防方案，采取高校社区居民可以接受的非侵入式的方式进行执法活动，以免影响教育机构正常的教学和科研活动。

(二)价值理念差异

现代社会，人们越来越认识到个体价值的重要性，因此，要求政府应以能体现社会价值的方式履行使命。校园警察机构的价值来源于警察机构与高校社区的相互合作，这些价值不仅决定了警察局一定会完成使命，也明确了警察局日常操作方法。警务工作以价值观为基本准则，警察局在采取措施、制定决策，或者接待公民之前，认真考虑警察局的价值显得十分重要。新形势下，校园警察制度的核心价值理念也发生了变化，由以前的偏重管理的理念向现在的偏重服务的理念过渡。[14]

如表1所示，美国国情的特殊性、大学自治发展的要求、校园情况的复杂性、校园周边环境的差异使得各个高校校园警察机构在价值理念上迥异。尽管如此，但其核心价值基本一致，主要表现在以下几个方面：(1)正直诚实( integrity)，即要求所有的成员坚决地遵守部门的核心价值以及执法人员守则当中所要求的道德标准，都要求了解和遵守最高的道德标准；(2)专业主义(professionalism)，即将高校社区提供更高标准的服务作为目标，继续努力去获取或提高警察人员

表1 公立与私立常春藤盟校校园警察机构的价值理念(4)该部分内容是笔者查询公立、私立常春藤盟校校园警察机构后汇总制作出来的，详见各高校校园警察局网站。

的知识、技巧和能力；(3)尊重( respect) ，即对待高校社区的所有成员都予以最大程度的尊重和敬意；(4)服务(service)，即理解和遵守没有比服务其他人类更伟大的事情的理念。基于此考虑，警察人员能够完成他们的使命是无上光荣的。[15]

价值理念给校园警察机构带来的直接影响是职责的转变：偏重于犯罪预防与服务，以学生为导向，加强服务功能，主要体现在停车管理、校园护送等方面。

(三)作为高校的内设部门

校园警察机构的专业化是提高运作效率的必由之路。大学自治、多样化的特性以及大学的任务使命，决定了其所属的校园警察机构在部门设置方面也风格迥异。如表2所示，公立、私立常春藤院校的校园警察机构的内设部门存在这些差异：一是其下设的部门不统一，往往因事设职；二是部门的数量与大学的规模呈正相关。

四、美国高校校园安全治理对我们的启示

美国高校校园警察机构作为美国高校的一个内设部门，其治理结构和组织方式除了受高校治理结构影响，也受美国市政警察组织的影响。由于美国高校的自治程度高，各个高校可根据自身的治安情况、价值理念等来组织设计各自的校园警察机构。总的说来，美国高校校园警察机构运行良好，在维护高校安全方面发挥了关键作用。美国高校校园警察机构的安全治理对于我国高校安全治理有哪些启示呢？

(一)完善高校校园安全立法

表2 公立与私立常春藤院校校园警察机构的内设部门

美国高校校园警察建立在美国高校自治的基础上，而美国高校的自治得到了法律的坚实支撑，这为美国校园警察的发展奠定了坚实的法律基础。目前，我国尚无高校校园安全治理方面的专门法律，相关的安全立法分散在各个法律和行政规章之中，立法处于缺位状态，安全治理没有形成长效机制。事实上，长期以来，我国的校园安全治理基本上是一种应急性的管理模式，并没有形成稳定的长效机制。每当有学校发生严重暴力案件时，公安、教育行政机关等就会通过下发文件的形式要求各校抓紧建立健全保卫组织，加强校园内部巡逻，增强学校周边警力等。但过一段时间，学校和行政机关看到校园相安无事，安保工作就开始懈怠，学校的安全治理始终处于一种松散和失范的状态。毕竟，行政机关的临时整顿文件只是一种非规范性文件，在强制性、威慑力和规范性上都与正规法律有很大差距。

我国可以借鉴美国重视校园安全立法的做法，建立一个以《校园安全法》为核心的多层级校园安全法律体系，协调好作为基准法的该法与《侵权责任法》等其他相关立法之间的关系，并注意保持《校园安全法》与作为下位法的行政法规、地方性法规、规章等内容的统一，为下位法留够适用空间，使得校园安全立法形成一个严谨一致、互为呼应、相互补充的完整体系。通过系统立法来整合目前立法分散、零乱的现状，实现校园安全立法的系统化、体系化。

(二)培育校园安全治理理念

美国高校校园警察机构都很重视价值理念的培育与发展，因为校园警察机构隶属于所在高校，高校的发展对校园警察机构的职能发挥具有很重要的影响作用，具有双重身份的校园警察坚持的价值理念只有与高校的发展理念相一致，才能够得到大学社区中的居民和师生的支持与理解，进而大大提高校园安全治理的效率。

在校园安全治理价值理念方面，我国高校安保部门及其人员缺乏与所在高校发展保持一致的价值理念，这些安保部门在很多情况下，或被边缘化，或被其他行政部门同化，失去了自身的特性。校园安全治理效果的提高有赖于价值理念的培育与发展，每所高校的发展目标不同，客观上成就了其校园安全治理的具体模式不尽相同。因此，我国高校校园安保部门应当着力培养与所在高校发展相一致的价值理念。

(三)加强安全组织专业化建设

目前我国高校安全治理以高校内保为主，民警为辅的状态。虽然民警会定期在高校周边巡逻，且社区民警会定期到学校进行专业指导和监督，但由于不是专门的“校园警察”，不能“全日制”驻校，难以长期稳定地保卫高校安全。而且，现在高校的通行做法是校内保安社会化保障，很多校内安保工作由物业公司承担，公司出于经济原因考虑，雇佣的保安专业素质较差、文化偏低、培训不足、年龄偏大，且保安人员雇佣数占学生比偏低，安保力量不足。更重要的是，保安无执法权，遇到紧急情况，不能及时阻止事态发展，以致贻误事情处理的最好时机。

在校园安保社会化的大背景下，外包公司为了节省成本，给校园保安的工资待遇普遍较低，有的甚至没有达到当地最低工资标准，且很少为保安购买相关保险，导致无条件招聘优秀安保人员；校园保安的培训、配备的安保装备也尽可能地节俭；一些学校紧急报警设施不足，保安装备简陋，技术含量较低。这都会影响到校园安保人员的快速反应能力和安全防范水平。这从根本上讲是安保经费不足导致的。目前，校园安保经费依靠学校自身独立解决确实较为困难。因此，需要通过立法，明确政府部门应将校园安保支出列入财政预算，以此来常态化解决校园安保物质保障不足的问题。[16]

高校校园安全治理主体的专业化与职业化，是提高高校安全治理工作运作效率的必由之路。对于高校校园安全治理主体而言，专业化和职业化都是他们参与高校校园安全治理活动不可缺一的基本条件。缺少专业化，在具有专业性极强的校园警务执法工作面前，难免会陷入“瞎子摸象”的境地。而治理主体只有专业化，缺少职业化，高校校园安全治理工作又容易使他们被高校边缘化，面对大量的安全治理工作难免会心有余而力不足。这不仅影响高校校园安全治理的效率，而且对于高校未来的发展也不利。因此，目前我国高校校园安全治理工作应当重点解决高校校园安全治理主体的专业化与职业化，提升其治理能力和治理水平。