治理视角下跨省流域生态补偿协商机制构建

摘 要 我国幅员辽阔，有960万平方公里的土地，其中不乏大江大河。随着时代的进步和社会的发展，自然环境相比曾经不甚乐观，而江河流域作为自然生态环境的重要组成部分，自然难推其咎。特别是在当前我国一些跨省、跨自治区的流域生态补偿问题方面，由于不同的规章制度、人文习俗等因素，导致现如今的跨省流域生态补偿问题变得日益复杂，日益棘手。针对此类问题，各个行政机构和行政区域单位要主动的承担起责任，做出双方或者多方面的调节和处理，通过科学合理的办法，严格依托法律法规展开探讨和分析，对当前治理视角下跨省流域生态补偿协商机制的构建做出相应的完善和优化，想出具有积极意义的办法。本文将以新安江流域为例，对其进行深入的分析和探索。

关键词 跨省流域 生态补偿 法律法规 治理方法 协商制度

作者简介：余陶然，安徽省黄山市中级人民法院，法官助理。

中圖分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.189

地表水和地下水分水线中所包含的集水区域被称之为“流域”。既然流域作为一个从发水源头到放水道口的完整自然生态系统，便会有它独特的生态空间和生态涉及区域。而流域的特点是随机性强，跨度性较大，如黄河，贯穿我国多省，整体流域长度达到几千公里。而且流域对自然环境中的水资源、森林资源、土地资源、空气资源等都有很大的影响。但是近些年，随着国家经济的不断增长，但凡有大型流域的行政区内，基本上都在面临同一个问题：缺乏对流域的系统化治理和维护，缺乏上下游之间的利益协调能力，缺乏保护流域经济体系和发展流域价值的观念。随着时间的推移，特别是在上下游流域利益协调方面，被越来越多的人所关注。因此，一些长期居住在流域周围的人群，以及一些流域分布较为分散的行政区，要用发展的眼光去观察，站在治理的视角下，对跨省流域的生态补偿协商机制的构建做出正确的反应。以缓解地区性的生态环境矛盾和问题，保证跨省流域在生态补偿协商机制方面达成共识，依托民商法做到人人尽责，人人受益。

一、 明确新安江流域的初始产权，构建有关利益体的协商办法

流域不仅仅是一种生态环境的表现，同时也是人类的资源与财富。如北方的黄河，南方的长江，自古以来养育着大批人群，为华夏民族提供者源源不断的动力。因此，明确产权就是明确生态服务系统的利益关系，也是明确双方以及多方责任的分配。因此要建立起以流域为基本单位，同时结合社会的发展和进步需求，以流域阶段行政机构为大单元，治理管辖流域区域的资源，并对其利益关系进行明确，随之合理分配。在进行初始水权分配的时候，各行政区、机关部门、政法单位要发挥起单元作用，根据法律制定相应的用水权和流域所有权。然后再进行科学合理的水权分配以及个户取水用水。同时，要根据相关法律严格明确个户中的水权配额，建立健全的个户水权补偿机制。根据法律规定，个户在取水用水方面具有相应的用益物权，享受使用、共享、分配、流转和收益的各种权利。同理之，使用者就是受益者，如果让渡出使用权，也就是让渡出了收益权，既无权在享受水权的分配，这时候，个单元就要给予个户相应的补偿。而且国家作为流域和水权的总体管理者，因为公共利益的分配和调度，在征用个户的水资源时，要结合个户的意见，组成利益代表团或者采用问卷调查的方式，收集关于征用个户水资源的相关补偿意见，并且要结合法律规定当中的“公共利益界定”相关条款，计算出应补偿给个户的具体方案。水权分配也是利益调整，应建立协商机制，利用良好的沟通办法，协同政府、管理机构等部门，进行流域内个户和集体资源使用者的利益协商。重点要突出民意调查的意见、水权使用中个户和政府的矛盾点、法律相关条文、流域生态补偿和跨省水资源管理等内容。

二、 优化新安江流域的管理方案，构建流域生态补偿协商结构

在今后很长的时间里，我国跨省流域的水权管理办法和交易方案都是以政府为主要牵引，以人民的意见作为参考，将两者有效结合，制定出相应的资源管理分配法律法规和个单元具体管理办法。在明确水权产权的基础上，水资源的利用和流域生态环境的优化要建立在以流域为基本单位的水资源管理体制上开展，只有这样才能提高国家的治理能力，让个户的水权利益得到最大化的保障。基础单元的建立，是为了从根本上保证不同区域和不同流域在局部利益与国家利益面前，明白哪个大、哪个小，明白谁该为谁让路。因此，基础单元之间也要建立起互相协商的管理，特别是上下游各行政区和个单元之间，要达成共识，保证水权分配的输入和输出能最大化的满足于政府部门和个户群体。构建流域生态补偿协商的管理办法，是为了彻底解决跨省流域上下游在共同治理、共同受益过程中所产生的意见和矛盾。此时，基础单位就要有效利用其协商结构在政府和非政府之间进行全面的方案设计和调查，保证水权分配及时性和科学性，为生态补偿区域的合作关系和监督政策的执行注入新鲜动力。

三、 完善新安江跨省流域的法规，构建相应跨省流域补偿制度

法律法规是约束人们自觉遵守相关制度的一种方法，但是法律法规同时也是人为设计产生的。因此，体现在跨省流域生态补偿的法律法规中，就需要基础单元对其进行认真的分析和思考，制定出相应的政策，同时结合民商法中的强制性法案，依托政府部门或者地方权力机构的力量，对其进行刚性约束。因为当前的法律条文在生态补偿规定方面表达的过于唐突、过于含糊，而且在跨省流域生态补偿中并没有特别明确的要求和规定，也没有细致的补偿措施和办法。所以，就应该出台一种独立的《流域生态补偿法》，将之高度提升到法律层面，并且要严格明确各个流域和各个行政单位之间应该实施的生态补偿手段，以及对补偿主体进行补偿的办法，补偿内容的具体规定和补偿方式，补偿标准的明确等。如新安江，在以中央财政为引导、以安徽和浙江地方财政单位为先遣，对新安江流域生态环境补偿的基金共同注资，依托横向转移支付，实现了跨省流域生态补偿的深度保障，也实现了依托法律效应明确财政转移和水资源生态补偿的相关规定，为两地区域的生态流域补偿做出了巨大改革。

四、 带动群众力量与工会执行力，构建全员参与全员协商制度

我国是社会主义制度国家，社会主义国家一切决定要参考人民的意见，并且要致力于为人民服务的宗旨。因此，在生态流域补偿制度的建立上，同样也要把人民的利益和人民的意见纳入其中，切不得闭门造车。在新安江流域有着数千万的群众，他们不仅是流域的受益者，同时也是流域的管理者与维护者。流域补偿机制如何构建，直接影响着他们的利益与使用权利。因此，体现在协商机制中，就要将群众带动起来，并且要结合当地地区的工会和党组织等，对群众的意见进行整理和归纳，派出协商机构的群众代表，或者派出党小组内的发言人，与相关基础单元和政府部门进行协商和沟通。只有这样，才能将协商机制有效的建立起来，才能不违背民商法对流域生态协商制度的基本规定。而且采用共同参与，共同设计的方法，可以将治理流域的责任公共化。智慧组织的成熟表现便是此类具有组织化和制度化的团体管理表现。但是基础单位要切记，在构建全员参与、全员协商制度的同时，要将相关法律的地位放在第一位，在方案开展和方案落实中形成一种权威导向，只有这样，才能在全员参与的过程中实现繁而不乱，有理有据，才能体现出流域生态补偿的权益规定和程序严格。

总之，以新安江为参考，像如今我国面对日益严峻的流域生态环境问题，提出了各种各样的方法。但是在补偿机制问题面前，流域生态环境补偿机制呈压倒性态势摆在了政府面前。针对此种情况，必须要建立相关生态补偿法案、构建长期合作的协商机制、发动群众的力量和智慧，以法律为根本，以财政为引导，以地方职能部门为抓手，进行深入摸排、积极合作和系统完善。

参考文献：

[1]汪水芳.完善生态补偿机制[N].安徽日报，2018-07-31（007）.

[2]纪勤炜.新安江流域生态补偿机制再思考[N].中国县域经济报，2018-04-19（010）.

[3]李宏伟.生态补偿机制的实施困境与对策[J].中国党政干部论坛，2017（11）：57-61.