可持续脱贫视角下农村低保退出机制的探讨

□ 高圆圆 李雨秋

伴随我国脱贫攻坚战略实施的不断深入，低保制度作为“五个一批”中兜底保障的措施之一已经逐渐显示出其重要性。而低保户应退不退的问题会成为合理有效配置扶贫资源的一大障碍。如何建设一个能够促使低保户及时退出并形成稳定脱贫状态的低保退出机制值得探讨和研究。

消除应退不退有利于合理配置扶贫资源

农村低保退出机制主要是指通过引导低保人员自立自给，通过掌握低保家庭经济收入状况实现超出低保标准的低保人员和“非常进入”者及时退出。其目的是保证农村低保受助者在达到低保退出标准时退出，从而使低保资金用于目标人群。调查表明，影响低保户应退不退的影响因素与其致贫的长期性和复杂性有关。被保障农户的致贫因素通常是无工作、重病、残障以及文化水平低，其中身心存在残障的占到半数以上，其次是患有严重疾病的农户，受教育程度偏低、因失业致贫也占到一定的比例。随着脱贫攻坚工作积极推进，致贫因素不断被消除，残障人士的劳动能力逐步提高，更多的就业机会摆在农户面前，使得一部分低保户正在退出低保，但是依然有一部分低保户不能积极参与脱贫，也就未能及时退出低保。长此以往，不仅会影响低保救助资金支出的公平与效率，还会影响到扶贫资源的有效配置。伴随着阶段性贫困人口的贫困现状的改善，低保退出不及时所产生的后遗症将更加突出。因此，农村低保退出机制的优化迫在眉睫。

低保退出机制建设存在的主要问题

低保户收入核定困难依然存在。对已评定的低保户家庭收入核定难，会降低扶贫资源投掷准确性。核定难主要是核定手段单一与低保户多渠道收入之间的矛盾，以及部分低保户故意隐瞒隐性收入。农村家庭收入分为农村家庭经营收入、家庭外出务工收入、财产性和转移性收入以及其他隐形收入。农民从事农业经营的收入易受物价、气候等外界因素影响，对于家庭成员外出务工的收入，由于难以知晓在外务工时长、人数、务工工资额度，也增加了核算难度。许多务工农民未签订劳动合同，收入由老板现金支付，无账户、不缴纳社会保险，导致务工收入信息碎片化。对于这些隐形收入，相关部门无法判定是否瞒报漏报。

低保户脱贫状况的动态管理不足，必然导致在核查过程中人力物力的浪费，也导致无法及时准确掌握贫困人员信息。乡镇地区虽然设有工作人员对低保户进行动态监管，一般来说，一个管理区域至少不低于两名。但实地走访发现，他们也并非专门负责核实工作，多是从乡镇部门抽调的临时人员，而且核查时间间隔比较久，在实际工作中多数是一年一次。这无疑阻碍了及时了解掌握低保户收入的动态变化状况，更无法了解已退出的低保户是否再次返贫。

低保退出机制中的激励不足，导致主动退保较少。因低保身份而产生的附带福利远比低保金更多，可能引发农户福利依赖思想。例如，家中有处于教育阶段子女的低保家庭，低保身份是获取教育救助金等先决条件，再如残障农户的低保身份与其领取生活困难补贴有连带关系等。调查中还发现，低保户存在“机会主义”的心理倾向，“只要没有人告发我，即使已经脱离最低生活保障线的标准，还是可以继续吃低保”。在未被他人发现的情况下，无人会主动放弃低保收入。

低保户退保后，再次返贫的现象屡见不鲜。农村低保家庭的经济基础薄弱，暂时性出现经济困难的低保家庭被清退后，难以确保不再陷入经济困境。受外界因素和人为因素的影响，农村低保户在退出低保后，收入水平可能再次降到低保线以下。调查发现，有些农户面临脱保后再次返贫问题，常常在“重新向政府申请低保”还是陷入持续贫困境地中而不知所措。

优化农村低保退出机制的对策建议

积极拓宽核查渠道和建立奖惩机制。民政部门需加强与金融机构的合作，利用大数据信息共享功能，准确核定低保户的隐性开支和隐性收入。各银行准确排查低保户银行存款金额和大额支出。各彩票、证券机构彻底排查低保户购买股票、彩票等行为，准确核定其购买频率和规模。之后由金融机构将排查信息反馈给低保监管部门。如果发现违规领取低保救助资金或不符合收入条件，应坚决劝其退出低保，并视情况加以惩罚。对主动退保的家庭应予以增加延退期、发放一次性退保补贴、就业创业补贴、附带福利保留和后续优先入保等激励措施。

建立就业资源与低保退出机制有效链接。根据Chris Hamnett（2013）、Jonathan Morell、Moses N Kiggundu（2010）指出限制福利开支、增加就业及产业扶持的拉力，给予就业促进扶持，以解决农户生计困难等研究成果，我国相关政府部门可提供具有吸引力就业岗位，建立畅通产业信息渠道（乔世东，2009），辅之就业技能培训等渠道优化低保退出机制。在就业部门与民政部门之间建立就业链接渠道，比如建立扶贫就业信息网并开发配套App，让低保户多渠道录入就业信息，利用大数据快速巨量信息处理技术第一时间获取匹配信息。还可帮助低保对象调整产业结构，发展多种经营，引导其科技致富。在保障手段上，应该将低保的实物保障、就业培训服务、创业扶助等方式结合起来。对于因劳动能力不足、就业不充分引起的低收入人群，将产业扶贫项目、残疾人创业项目和再就业援助项目相结合，及时解决再就业和创业中的难题，形成退保家庭的就业保护网。

建立有效的低保退出监督机制。长期以来，低保的监督工作尚处于模糊环节，行政分工欠明确，给“人情保”留下空间。此外，低保退出运行缺乏村内监督也比较普遍。普通的低保受众与政府之间存在委托—代理关系，代理人利益与委托人的利益未必一致，就会产生逆向选择和道德风险等问题，并造成监督漏洞。根据公共管理理论，为保证政府人员及组织能够按照低保户意愿行事，必须建立政府官员责任与激励机制，加强对政府机构的监督机制。通过网络对各界提供开放的平台，对低保监察人员渎职、滥用职权等问题进行监督，彻底杜绝“人情保”“关系保”。发挥各种社会组织在低保退出惩戒制度、低保退出举报制度中的作用。要利用社会力量对退保后的人群进行救助，帮助退保人群生活逐步实现稳定，最终达到持续脱贫。

依托文化扶贫机制，增强脱贫内生动力。政府应当利用优秀资源信息，对低保对象进行积极脱贫意识的渗透教育。向潜在退出的低保户传输“四新”文化资源，包括新知识、新技能、新文化和新价值观。从根本上提高贫困群体的奋斗意识、脱贫创业能力、积极素质，达到文化扶贫的目的。民政部门要把转变低保对象的价值观念作为优化低保退出的重要路径。驻村干部要树立“以人为本”的工作作风，本着“扶贫先扶人，扶贫再扶志”的理念，培育低保对象文化自觉的意识，彻底转变低保人员的思想观念（谷彦芳，2012）。将“被动共享”经济社会文化的成果，转变为“积极分享”经济社会进步的果实。树立起从内心渴望步入新的就业平台和渠道的观念。切实把文化扶贫作为一种农村精神文明建设工程的突破口，推进乡风文明和社会主义核心价值观的快速发展。