公安机关对快递监管的现状研究

文/谭 坤 谷 妍

“快递”是指在一定时限内，完成信件、包裹、印刷品等物品的寄递服务。在市场经济不断繁荣、网购热潮兴起的推动下，我国快递业从传统物流业中异军突起，成为全球最大快递市场。长期以来，我国快递市场实施政府监管与市场经理调节相结合模式，在此基础上形成监管理念与监管模式。本文主要结合浙江杭州市富阳地区的调研情况，对公安机关对快递监管的现状进行了分析研究。

一、我国快递监管的现状

改革开放以来，公民对寄递服务的时效性、便捷性、安全性提出了新的要求，快递服务应运而生。我国快递业从邮政业脱颖而出，并迅速成为市场经济的重要组成部分，成为了日常群众最基本、最普遍的社会服务。

作为一个市场化程度较高的竞争性产业，快递业难以保证竞争的公正性，缺乏行业自律。并且，监管机构因人力、物力、财力有限，行政监管执法能力与频次有限，产生了一系列社会治安问题，给社会安全和人们的生命健康带来了威胁。当前快递犯罪主要有四类：第一，违法《禁止寄递物品指导目录》，非法快递违禁物品；第二，快递财产类犯罪，因快递的违规存储或配送，引起快递包裹丢失；第三，快递员犯罪，部分快递员未接受培训教育，法律意识淡薄，流动性极强，成为社会不稳定因素；第四，快递信息犯罪，快递实名制实施后，非法窃取、贩卖消费者的个人隐私，盗取快递消费者隐私信息牟利。

我国快递业迅猛发展，给公安机关的监管带来巨大挑战

快递业犯罪频发的根源在于监管缺失。而监管是指政府机构为矫正市场失灵，在充分发挥市场机制和行业自律作用的基础上，依法运用多种手段对市场主体的微观经济活动进行的干预和控制。政府监管基于不同标准，可以划分为不同的类型，主要可以分为以Heffron为代表的三要素说，与植草益为代表的二要素说，其中我国主流学者接受三要素说，并结合我国当前政府监管理念，将监管划分为三类：经济性监管、社会性监管、行政性监管。

经济性监管目标在于维护快递行业自然垄断与适度竞争，通过对市场主体的进入、退出与服务质量进行干预与控制，实现快递行业良性发展；社会性监管目标在于保障快递从业者与消费者的安全、健康，以及保护环境与绿色发展，实现社会效益的帕累托最优。行政性监管目的在于当政府的经济性监管与社会性监管失灵时，提高政府监管效率，纠正政府政策失灵现象。行政性监管的主体为行政机关与司法机关，而由表1可见，经济性监管与社会性监管失灵导致了快递业公共安全事件频发，维护社会公共安全作为公安机关的基本职能，因此公安机关成为了行政性监管主体。

二、公安机关对快递监管的现状与矛盾

1.国家精细化治理需求

互联网电商的普及催生了快递业蓬勃发展，而快递业因其本身的便捷性，多数时间处于“人货分离”的状态、犯罪证据难以被收集、违法犯罪成本较低、易躲避打击等特征，使行业违法犯罪活动频发，甚至有愈演愈烈的趋势，导致快递行业治安、安全事件频发，存在极大的社会安全隐患。

党的十八届五中全会提出，要推进社会治理精细化，完善和落实安全生产责任和管理制度。因此，公安机关积极响应国家精细化治理要求，努力化解快递行业发展带来的社会风险。但在警力不足现状下，如何有效提高公安机关对快递业监管的行政效能，如何深入全面理解法律规制、企业发展等方面因素对公安机关监管效能的影响，进而明确各要素内在作用机制，是当前面对主要矛盾之一。

2.快递行业爆发式发展

电子商务行业的快速发展，导致快递业务爆发式增长，快递企业从一二线城市逐渐向三四线城市与农村市场扩张和布局，业务发展从东西部沿海城市向中西部转移。快递企业已触及传统治安监管的薄弱区域，快递企业发展速度已经明显高于社会治安力量增长速度。其次，快递业治安监管任务量也存在着时间与空间的不均衡。2017年5月以来，全国快递服务企业日均快递业务量超过1亿件，标志着我国已经常态化进入单日快递“亿件时代”。而“双11”、“双12”等网络购物节的兴起，快递企业单日订单总额3.31亿件，2017年11月11～16日五天内，快递业务量超15亿件。全国来看，东部地区快递量占全国81.1%，长三角与珠三角等地区快递业务量占全国56.8%，杭州市快递业务量高达25.8亿件。快递业务量时空不均衡性给公安监管带来极大困难，快递量高峰点远超公安机关监管力量。

图1：2017年快递业主要案件类别统计

表1：我国寄递业业务量与业务收入增长

3.多部门协作监管权限不明

为积极融入“一带一路”建设，加快“向外“拓展步伐，快递跨境业务成为快递发展新热点，杭州、郑州、上海等13个城市积极开展跨境寄递引导工程，构建一站式跨境电子商务综合服务中心。杭州市在下沙出口加工区和空港保税区设立一站式通关基础设施，支持国际快递邮件互换局及交换站完善功能、拓展服务。跨境快递覆盖领域广，业务归属多监管部门，涉及多部门利益。海关机关、邮政部门与公安机关与其他机关权责关系不明晰，管理体制尚未理顺，快递行业多头管理困局难以解决。公安机关仅能对相关快递实现常态化的管理，尚未获取实名登记、开箱验视等监管职权。在涉及违法犯罪案件，多部门缺乏信息通报与统计监测机制，公安机关仅能参照《寄递渠道治安检查工作规定》与《企事业单位内部治安保卫条例》等法律，对涉及快递案情情报侦查不便，形成快递监管漏洞。

4.中国邮政总公司让渡监督权

根据国务院《邮政体制改革方案》方案，邮政体制改革的总体思路不断深化市场化改革。具体来看，中国邮政总公司市场化途径有以下几个方面：以公司化和集团化改造为方向，建立现代企业制度；分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围；让渡邮政业务监督权给新邮政监管机构。

中国邮政总公司不断深化市场化改革过程中，国家邮政局承接了原有监督权，但机构改革后，重心由从快递业服务质量与安全监管，转移到市场准入和退出机制。即国家邮政局主要承担依法监管邮政市场，维护信件寄递业务的专营权，通过管理快递企业市场准入机制，指导邮政行业安全生产管理工作，组织邮政行业重大突发事件的统筹调度、协调疏导工作等。国家邮政局在深入放管服改革过程中，逐步让渡、监督权，但仍没具体具体职能部门承接。而公安机关作为社会治安任务主要承担者，越位承接中国邮政总公司让渡的监督权。

图2：中国邮政总公司市场化改革框架图

5.新兴行业加剧警力不足现状

作为快递业务监管任务的主要承担者，多地方基层派出所已出现警力不足等问题。从“警力、警情数、刑案立案数、刑案破案数、刑拘数、逮捕数、治安查处宗数、治安查处人数、治安拘留数、劳教数、强戒数、户籍办理宗数”等12个维度出发，得到基层公安机关警务绩效已经维持在较高水平。传统特种行业监管有成熟市场机制，监管力量与监管资源配置合理，行业良性发展与高效监管体制相互促进。但快递市场准入门槛低，成本小，小企业通常是有车、有人即成立。探索新监管模式过程，需要大量警力人力投入，而快递业的精细化监管要求，更将加剧警力捉襟见肘现状。

图3：快递物流闭环流程示意图

四、富阳地区公安机关快递业监管探索

浙江杭州的富阳地区，与西湖区、萧山区、余杭区接壤。辖区总面积1821.03平方千米，辖5个街道、13个镇、6个乡，户籍人口约70万。2016年富阳区生产总值697.4亿元，2016年财政总收入97.2亿元。全国寄递业企业按企业法人注册类型考察，企业法人单位中的内资有11340个（99.65%）、港澳台17个（0.15%）、外商23个（0.20%）。内资中，属于私企性质的私营企业和有限责任公司，合计占89.16%，其中浙江省的私企比重接近94%。私企民企的高比重，说明了市场资本大量涌入快递行业，既在短时间推动了快递业的繁荣，也暴露出市场资本的缺点，资本的逐利性决定了快递企业将企业盈利与资本利益作为行业发展第一要务，缺乏监管的快递业将陷入行业的恶性竞争发展。富阳地区各家快递企业市场份额普遍较小，尚未形成地方快递业协会，呈现“小、散、弱”特点情况下，富阳地区快递监管形势较为复杂。

1.富阳地区快递监管背景

根据调研，快递企业多为闭环物流，即从“订单→收件→干线运输→中转→干线运输→派件”等流程，多由一家快递公司，或在总公司与加盟分公司配合下完成。因此将物流闭环简化后，可简化为“收件→干线运输→中转→派件”四个环节。在物流四个环节中，产生了不同的社会治安风险。

在收件环节，快递实名制带来了信息泄露风险与犯罪。寄快件需要寄件人出示身份证、登记个人信息过程中，个人信息极易被侦知，从而被犯罪分子利用。调研过程中，个人在使用快递购物后，隐私信息泄露，经常会收到广告和推销类的垃圾短信或骚扰电话，影响用户正常生活秩序。超过20%的调研对象者表示，每天会收到2～3条垃圾短信；约15%的调研对象每天会收到1～2个骚扰电话。

干线运输环节快递仓储安全管理成为重大社会风险。仓储安全作业管理是包括商品进出仓库装卸、搬运、储存、保管等过程，在快递企业中，由于快递时效性限制，对快递商品装卸搬运过程中难以严格遵守仓储安全作业管理规定，造成火灾爆炸等治安风险。

中转环节各物流快递公司多拉快跑的现象增多，物流快递运输车辆超载、超速、疲劳驾驶等违法较多。运输车辆繁杂、驾驶人交通安全意识不足,导致交通违法行为增多,超载超速、人货混载。2011～2013年间，快递业的公路运输业就业人员数猛增，大量未经严格培训、机动车驾驶经验淡薄的人群涌入运输业，为追求快递配送的时效性，快递电动车经常不按照信号灯通行，逆向行驶，未在非机动车道内行驶，极易引发交通事故。

派件环节易造成快递财产问题。物流配送在“最后一公里”与收件人产生了“时间差”和“地点差”等问题，难以满足人民对对配送时效性、便捷性及安全性等服务的要求。因快递派件不规范，派送快递无法及时签收，极易发生快递被盗或快递丢失等快递财产安全问题。此外，快递员配送签收环节，由于部分快递员教育程度低，法律意识单薄，富阳地区多次发生快递员侵害收件人案件。

图4：公路运输业就业人员数

图5：快递行业利润分布表

2.富阳地区快递行业现状

（1）盈利能力下降，安全投入减少

客观环境来看，富阳快递企业盈利能力下降，为确保竞争力，维持企业盈利，不约而同选择减少安全投入。通过调研统计得知，在“订单→收件→干线运输→中转→干线运输→派件”流程中，干线运输成本与末端配送运输成本上升较快，其中中小快递公司干线运输成本已占总成本的40%以上，且运输成本仍在不断上涨。加之快递企业的网点租赁成本、配送人员薪酬、快递原材料费用也不断上浮，富阳地区市场地租赁成本平均约200元/每平方米/月，配送人员薪酬多是底薪加工作量提成，每月每人约6000元左右。此外，配送网点根据配送范围大小配置配送三轮车，一个配送网点约配置8辆配送车，每车每周成本约500元。而根据富阳地区统计部门相关统计，当地物价与服务费用近年来不断上涨，快递企业盈利能力下降，对快递安检与快递监管投入不断缩减。快递行业盈利能力下降，也说明了公安机关监管的快递行业环境正逐渐变差，监管压力加大。

（2）快递企业对风险感知偏差

除盈利下行带来的外部压力以外，访谈过程汇总，发现快递企业管理者主观上，对社会风险感知较低。根据风险感知理论，个体会根据直观判断和主观感受，对周围因素作出主观风险的判定，并以此做出相应决策。相关学者通过层次分析法对企业的公共安全风险进行定量评估，“微利、无利化、亏损”趋化明显后，企业人才招聘机制与企业运营信息等企业经营发展相关要素权重较高，而快递实名制水平与安检设备水平则权重较低。快递企业工作忧虑风险主要集中于营运风险与技术风险，忽视了安检基础设施等未知风险。因此部分快递企业采取激进运营策略，将快递业安全制度简化以提高运营效率，将大量危险物品和违禁品送人快递业市场，给快递业带来了重大安全隐患。

3.富阳公安机关快递业监管实践

富阳公安为切实加强物流寄递渠道安全监管，有效防范和打击利用物流寄递环节寄运毒品和其他利用快递的违法犯罪活动，加强对快递企业监管。在辖区内开展“2018秋冬扫毒会战”行动，针对快递环节开展集中行动。主要行动内容有以下三个方面：

（1）走访目标企业。2017年以来，圆通、中通、申通、顺丰等7家快递公司在交易所上市，大型快递企业为满足上市要求，企业工作透明度与规范性明显提高。因此富阳公安机关前期有针对性梳理确定一批中小民营物流寄递企业作为走访目标，落实主体责任。企业走访过程中，对中小企业主深入交流，要求认真审视自身工作职责，主动担当企业社会责任，以企业形象、自律情况、安全设施设备配备、安全生产管理执行等方面作为发展重点，填补安全管理上的盲区。社区民警与相关企业建立长效沟通机制，加强对寄递企业安全管理，有效配合邮政部门与工商部门对快递企业日常监管。

（2）进行宣传教育。针对快递企业安检人员缺乏相关经验与积极性，对包裹内夹带、隐藏违禁物品辨识不足，且多抱“多一事不如少一事”心态，人工安检防线形同虚设。富阳公安机关首先对安检人员进行普法教育与相关培训，以《浙江省毒品违法犯罪举报奖励办法》、《快递暂行条例》等法律法规和政策规定进行宣传，强化寄递企业及其从业人员的快递安检意识，明确禁止快递运输寄递物品范围，对举报邮寄禁寄物的快递寄递企业和个人进行奖励，充分调动其参与的积极性；二是对从事易制毒化学品、易燃易爆品快递业务企业的负责人进行重点宣传教育，签署安全管理告知书，加强危化品快递的收寄与仓储水平，严禁不具备危化学品运输资质的企业从事相关快递业务，对今后发生的相关犯罪追究其法律责任。

（3）采集关键信息。通过对快递企业快递信息管控，实现安全关口前移。将分散在不同快递企业的快递数据进行收集、评价、选择、存储，进行分类整合，形成快递业大数据库，为公安机关打击快递犯罪提供情报支持。淘宝多次联合公安机关与其他职能部门，利用快递大数据，打击制假售假，以大数据思维推动快递数据监管智能化。此外，加强对快递员业信息、联系方式的掌握，利用快递员协会等社会组织，强化对流动人员管理，建立快递员个人诚信档案，防止前科人员涌入快递员行业。

五、富阳公安机关对快递业监管经验

社会公共行政兴起，传统公安机关大包大揽模式，已经不适应当前市场经济发展。现有有限警力的制约，要求公安机关对快递业监管领域收缩与监管方式的更新，单一的公安机关监管转变为公安机关与社会共同治理，市场力量一定程度的弥补警力不足现状。基于第三方警务理论等理论，通过市场力量和国家支持，鼓励越来越多社会力量投入快递业监管中，促进控制犯罪的责任从公安机构向私人组织转移。第三方警务是指由公安发起并主导的，促使第三方与公安合作，并利用刑事与民事法律以及刑罚来应对或防止反社会行为或犯罪行为，这些活动则称之为第三方警务。英美等国早于上世纪末就尝试与社会第三方合作，加强对社会监管，如在对青少年违反宵禁、逃学或涂鸦等行为的监管过程中，与学校、家长之间建立第三方警务体系，否则将起诉学校与父母。在针对快递业监管的第三方警务活动中，依赖更广泛的社会组织和公民个人，有效提高监管效率。富阳区通过专项行动，与辖区内快递业市场主体加强了联系，形成了“治安责任共担”模式，使辖区内派出所成功杜绝了快递犯罪的发生，实现了快递犯罪的0发生。

表2：快递业公司对风险要素感知重要性统计

1.接纳新兴市场力量，调节监管模式

寄递业，尤其是快递行业，属于新兴行业，每年监管工作的工作量极大，基层民警反应对寄递业监管任务感到“力不从心”。在中国邮政总公司改制后，对基层邮局与快递公司掌控能力减弱，公安机关的监管压力倍增。传统监管模式需要大量警力人力投入，而快递业的监管，在面临警力受限的条件下，需要探索新型监管模式。以富阳区新登派出所为例，在2018年上半年，辖区有效总警情高达1883起。此外，巡逻、诊察、设卡、清查等持续性的工作也需要大量警力，难以抽出警力实现对新兴行业的有效监管。

造成警力紧张的主要原因是监管方式单一。传统将监管方式划分成两类：硬性监管与软性监管。硬性监管是指，通过制定相关规章制度，依据现有行政体系，建立相应的监督模式，以确保规章制度的落实。软性监管则指政府主体与第三方组织，通过协商、合同、激励、指导等不具有强制性的手段，引导被监督主体做出或不做出一定的行为，并与被监督主体打成监督目标的活动。现阶段公安机关主要实施硬性监督手段来对快递业监管，排斥市场力量。即公安机关认为主要依靠行政机关，制定完备管理制度、进行严格检查，可以实现监管效果。但单一监管手段忽视了市场客观规律，忽视了市场资本与快递从业人员的逐利性，将被监管对象人看成是“机器人”，使其丧失了落实监管的能动性与积极性。如在政府机关推动快递行业升级过程中，着力推动信息化建设以提高安检质量，忽视了快递行业对政策的配合与反馈。快递企业在智能化、无人化升级的过程中单纯考虑便捷性，以提高企业运营效率，忽视了人证相符、当面验视人工复检过程，安检效果反而不如人工安检。因此，公安机关与公众个人、社会组织与市场构建协作关系，改变命令控制色彩浓厚的硬性监管模式，是构建快递业监管的最佳模式。

2.快递情报共享，建立全流程情报搜集制度

当前我国快递情报主要由快递企业设置的专门机构及人员收集，并汇总于邮政管理部门。公安机关受限于没有明确的法律授权，加之快递行业管理松散，企业各自间对自身情报隐瞒，难以构建跨部门、多层次快递情报平台。与快递企业的公关工作，以及与邮政部门的跨部门情报合作制度尚不完善，缺乏对原始数据的收集，且收集的快递情报多以具体案件为导向，难以形成准确、全面、实时的信息池。

深化大数据应用战略，让以大数据为核心的智慧警务成为公安工作的的强大引擎，是公安机关必然选择。将感知、基础、指挥、平安、民生等数据一体汇聚，也必须将快递信息监管纳入公安大数据建设。目前富阳分局探索大数据应用新模式，形成“一个中心、两个层面、三个应用场景”大数据展示应用模式，即分局指挥中心数据汇总展示，大维稳、大打击两个层面数据展示，派出所勤务指挥室、派出所民警、日常工作场景三个场景数据收集与展示。将富阳公安机关将快递情报平台视为重要情报来源，对接到公安机关日常工作场景数据平台，整合人力情报、技侦情报资源，实现信息互交共享。此外，2018年交通运输部出台《智能快件箱寄递服务管理办法》，2018年丰巢智能快件箱累计取件量近25亿件，成为末端物流交付新选择。为了提供安全、智能的物流末端一体服务，快件箱采用语音图像识别等物联网技术，人脸识别智能快递柜也已开始推广。富阳公安机关积极尝试大数据平台建设合作，利用快递箱等智能终端，将安置人脸识别、MAC采集设备普及便民。将高清监控、智能卡口多维感知网延伸到快递分发的小区、单元、楼道，打通信息感知“最后一米”与辖区内智能感知“神经末梢”，积极探索大数据在快递工作中的新运用，完善快递情报监管体系。

3.发掘市场力量，完善公安机关监管体系

公安机关以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正快递市场的监管失灵，从而维护社会公共安全与公民利益。而我国公安机关并非快递业专职监管机构，其监管职权多受限制，因而监管政策制定过程中存在“近视效应”，对新兴行业建立监管体系存在较高的沉积成本，以及监管政策有限的执行力度与约束力度，现有监管体系尚未完善。此外，快递市场的日益细化，行业专业化程度越来越高，对监管机构技术性要求提出了新的挑战，公安机关难以及时有效的回应快递业监管问题，实现对快递业的精细化管理。

快递业的精细化管理的主要形式则是“外包制”。基于第三方管理理论，公安机关吸纳市场力量并加以组织，激发市场力量的积极性以控制快递犯罪。通过发掘市场力量，改变以往对快递犯罪的预防与矫正单一模式，利用市场的人力、技术来识别并管理快递业风险。在发掘市场经济中信息技术、数据挖掘等力量后，改革公安机关快递监管模式，传统命令和控制的监管模式变革为回应式监管模式，提高治理效能，打造精细化治理格局。如常州公安与快递员协会多方协调合作，加强顶层设计，研发信息化管理智能终端，“快递小哥”全部安装手机APP，出台《寄递行业治安信息员群防群治“微信红包”奖励办法》，通过将快递员纳入情报系统，建立对快递犯罪的早期预警与举报体系，其中在寄递渠道线索成功破获特大网络非法买卖枪支案，积极探索引导第三方承担快递监管职责的新途径。

六、结语

快递业作为一个市场化程度较高的竞争性产业，在市场机制尚不完善，公安机关的监管将决定行业的社会公共服务质量与发展趋势。本文以杭州市富阳地区公安机关快递业监管探索为例，分析了因快递企业的风险感知偏差，导致快递流程过程中产生的社会风险。富阳公安机关对快递业集中行动中，践行了公安机关与快递业加强联系、形成了“治安责任共担”模式的策略，将单一的公安机关治安治理转变为社会共同治理，传统命令和控制的监管模式变革为回应式监管模式，并总结出调节监管模式、建立情报共享机制、发掘市场力量三点经验，为其他地区公安机关的快递业监管策略提供借鉴和参考。