中央财政地质调查项目绩效评价工作评述

■ 姚 震/马伯永

（1．中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2．中国地质调查局监审室，北京 100037）

绩效评价是优化财政资源配置、提升公共服务（产品）质量的关键举措。对中央财政地质调查项目开展绩效评价，有利于打造地质调查管理部门阳光公信的良好形象，实现地质调查领域财政管理科学化精细化，提高地质调查项目财政资金的配置效率和使用效益。目前，中央财政地质调查项目绩效评价工作现状如何、存在哪些问题、下一步工作方向如何，本文尝试在总结近年来中央财政地质调查项目绩效评价实践的基础上进行探索。

1 中央财政地质调查项目概述

中央财政地质调查项目，是指纳入中国地质调查局部门预算管理、中央财政全额拨款支持的项目。中央财政地质调查项目均独立编制实施方案、开展具体调查研究、完成明确的目标任务，并独立提交成果报告[1]。一般工作周期为3年。

中央财政地质调查项目围绕国家重大需求和自然资源中心工作，主要用于开展基础性、公益性和战略性地质调查，突出加强区域性基础地质调查、能源和重要矿产资源调查评价工作[2]。

中国地质调查局(以下简称“地调局”)是中央财政地质调查项目组织实施单位，负责提出地质调查规划和年度工作部署、目标任务，组织论证编报年度项目计划和预算，负责地质调查项目实施日常管理。

2 中央财政地质调查项目绩效评价的意义

2.1 有利于打造地质调查管理部门阳光、公信的良好形象

地调局是专门从事基础性、公益性地质工作的事业单位，拥有专业化地质调查队伍，提供地质领域公共产品与公共服务。在原国土资源部支持下，2016年地质调查项目专项预算被首次纳入部门预算，从而初步建立起稳定的常态化的地质调查经费保障机制。2018年10月，财政部明确地调局为一级预算单位，为地质事业改革发展创造了新的机遇、空间和保障。

随着国家对地质调查需求力度的加大，中央财政投入地质调查的经费额度不断增加，从中国地质调查局2018年5月组织的立项论证结果来看，第二轮地质调查三年财政规划项目（2019年—2021年）资金总额将达到202亿元[3]，人们不仅关注纳税人的这些钱用到什么地方，而且更加关注花钱的效果、资金的使用效率和效益。

对中央财政地质调查项目开展绩效评价，并将评价结果公之于众，必将有力地推动地质调查财务体系全面完善，有利于打造责任型、阳光型地质调查管理部门的良好形象。

2.2 有利于地质调查领域财政管理科学化、精细化

1999年7月，地调局成立。20年来，地调局十分重视财政管理工作，特别是近年来，预算财务管理工作深化改革、主动作为、加强基础建设，财务管理科学化和资金运行安全性不断提高。但是，中央财政地质调查项目编制预算时存在产出与效益目标不够明确，预算执行进度较慢，预算执行过程中缺乏合理性考量等问题，制约了地质调查领域财政管理向着科学化与精细化的纵深方向发展。通过绩效评价，将绩效理念融入预算管理各个环节，有利于实现预算编制、执行、监督与绩效评价的有机统一，有利于地质调查财政管理科学化、精细化。

2.3 有利于提高地质调查项目财政资金的配置效率和使用效益

通过绩效评价建立一种新的预算管理模式，将“追踪问效”“成果”作为其导向，改变重“要钱”、轻“花钱”的传统预算习惯。结合地质调查项目的立项决策、管理过程、结果应用等环节，全方位评价项目资金从投入到产出的客观情况，提高资金使用透明度，提升“花钱”的责任意识，改变长期以来财政资金配置与使用中普遍存在的“重收入轻支出、重数量轻质量”问题，有利于改进预算管理、优化财政资源配置、提高公共产品和公共服务的质量，最终提高地质调查财政资金的使用效益。

3 中央财政地质调查项目绩效评价工作进展

3.1 基于分类评价的原则，对地质调查项目类型进行了划分

地质调查工作业务面广、项目种类较多，根据2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》要求，基于分类评价的原则，根据地质调查的专业属性和项目特点，地调局将众多地质调查项目划分为6个大类25个小类。6个大类分别是：基础地质调查类、能源地质调查类、矿产（非能源）地质调查类、水工环地质调查类、海洋地质调查类、管理支撑类[4]；25小类从略，详见表1。

根据六大类地质调查项目各自特征（总体目标任务、主体工作内容、主要实物工作量、预期成果以及效益等），结合项目技术规范，按照财政部项目绩效目标申报表的填报要求，分别编制了六类地质调查项目的绩效指标体系（注：绩效指标不同于绩效评价指标，绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，根据分类评价原则，需要针对不同类型的地质调查项目设置不同的绩效指标）。

表1 基于绩效评价的地质调查项目类型划分

3.2 初步构建了制度框架，规范了地质调查项目绩效评价流程

2016年12月，原国土资源部印发《关于印发中央财政地质调查项目管理办法的通知》（国土资规〔2016〕19号），明确提出按照财政部要求对重点项目开展绩效评价，评价结果作为后续年度项目经费预算及额度的重要依据。

2018年3月，依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《国土资源部预算绩效管理办法（试行）》（国土资发〔2013〕15号），地调局制定了《地质调查项目绩效评价指南（试行）》（以下简称《指南》），《指南》结合中央财政地质调查项目的自然与经济特点，制定了绩效评价的指标体系及评分标准，明确了中央财政地质调查项目绩效评价的目的、评价依据及评价原则，阐述了中国财政地质调查项目绩效评价的组织管理、工作流程、评价内容、评价要求及成果应用，初步构建了中国财政地质调查项目绩效评价的制度框架，规范了地质调查项目绩效评价工作的流程，开启了高效理财的新局面。

3.3 开展了项目绩效评价试点工作，积累了相关经验

2017年，按照《财政部办公厅关于做好2017年度中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预〔2017〕135号）的要求，地调局对2016—2017年两个年度的中央财政地质调查项目部署开展了绩效自评工作，并通过开展绩效运行实时监控，实现对项目绩效目标设置情况的全覆盖审核，对绩效目标完成情况进行全过程监管，将财政资金的绩效实现情况与预期绩效目标进行动态比较，围绕预算执行、任务完成、实施措施、资金管理及使用、效益情况等进行分析评判。

2018年，地调局组织六个专家组，对10个直属单位的共计20个2017年度1000万元以上的重点项目开展绩效评价试点[5]。通过试点工作，促进了项目组和直属单位切实增强绩效理念、树立成果导向，分析汇总了相关单位绩效管理中存在的问题，为今后全面开展预算绩效管理积累了经验，奠定了基础。

4 中央财政地质调查项目绩效评价目前存在的问题

4.1 绩效目标缺乏充分论证和合理测算，容易脱离实际

根据财政部《关于印发〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预〔2015〕88号）要求，2015年以后中央财政地质调查项目全面实行绩效目标申报制度，目前基本上能做到格式规范、内容完整，目标明确清晰,保证了绩效目标的设定与事业发展规划、项目实施内容相关，绩效指标能够做到细化、量化。但是，从深度上看，绩效目标与资金规模的匹配性、预期绩效的合理性与显著性均有所欠缺，因为绩效目标申报过程，往往是项目组在未经过充分论证和合理测算的情况下自行自主填报，如“产出指标”对工作量和工作手段填报过程中就缺乏合理测算。

4.2 绩效评价指标体系未分类设置，分类评价原则贯彻不彻底

虽然前期在绩效指标设置与绩效目标申报阶段将地质调查项目按照六个类型分别设置与申报，但是后期在开展绩效评价阶段，未针对六大类地质调查项目分别研究设置相应的评价指标体系，只采用一套绩效评价指标体系开展评价，包含4个一级指标、8个二级指标、24个三级指标[6]，如表2所示，由此在事实上造成贯彻落实分类评价原则不彻底。

4.3 绩效自评不严格，弱化了绩效管理的权威性

2018年4月27日，李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上强调，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到“花钱必问效、无效必问责”[7]。

从近几年中央财政地质调查项目绩效管理实践来看，虽然绩效自评的覆盖面不断扩大，但是一些单位和项目组绩效管理意识仍然淡薄，绩效自评工作处于被动应付状态，缺乏积极性和主动性，部分项目组自评结果不实，任意打分。

从深层次看，这是部分单位及项目组绩效理念尚未牢固树立、绩效管理广度和深度不足、绩效激励约束作用不强所导致的，绩效管理对提高财政资金的配置效率和使用效益的作用在地质调查领域尚未发挥到位。

5 中央财政地质调查项目绩效评价改进的建议

表2 中央地质调查项目绩效评价指标体系

全面实施预算绩效管理是党的十九大提出的要求，是党中央、国务院作出的重大决策部署[8]。因此，绩效评价工作不仅是财政领域技术性的要求，也是旗帜鲜明地讲政治的要求，在绩效评价工作中要提高政治站位，坚持在大局下思考和推进中央财政地质调查项目绩效评价工作。

5.1 调整绩效目标申报内容，强调成果导向

绩效目标既是开展绩效评价的前提和基础，也是实施绩效管理的起点，只有绩效目标明确，绩效评价导向才能正确[9]。

建议对项目绩效目标的编制内容进行调整，从工作量导向调整为成果导向。比如绩效目标中“产出指标”的设置，要更加强调项目提供的产品和服务；不要再强调工作量，包括项目计划完成的主要工作量、项目技术方案确定的计划工作量、主要工作手段工作量等，而要强调项目提交的预期成果。

5.2 建立分类评价指标体系，体现地质调查业务规律

坚持分类评价，针对六大类地质调查项目不同业务与成果特点，建立分类绩效评价指标体系。

基础地质调查类绩效评价应突出对于自然现象、特征或规律的重大发现或认识情况；能源地质调查类绩效评价应突出形成的能源战略接替区、远景区或勘查基地情况；矿产（非能源）地质调查类绩效评价应突出摸清区域资源潜力情况；水工环地质调查类绩效评价应突出生态效益情况；海洋地质调查类绩效评价应突出海洋基础地质工作程度；管理支撑类绩效评价应突出规划、战略、政策、标准制定情况。

5.3 强化主体责任，提高绩效评价工作质效

落实绩效管理责任主体，明确各单位各部门主要负责人作为本单位本部门绩效管理的第一责任人，项目负责人作为项目预算绩效管理的第一责任人，对项目的绩效责任要实行负责人终身追究制。在绩效自评与评价过程中要广泛征求主管部门、受益对象等相关方的意见并进行综合评价，切实提高绩效自评与评价工作的严肃性、过程的客观性和结果的准确性。

建立绩效评价结果与预算调整严格挂钩机制，对绩效良好的中央财政地质调查项目或项目组，原则上要优先保障后续工作，对绩效一般的项目或项目组要督促改进，对交叉重复和碎片化的项目予以调整或整合，对低效无效的项目一律削减或取消。