中小城市边缘小城镇“镇改街”区划调整研究

陈龙

摘    要：随着中国城市化进程的加快，以县级市为主体的中小城市扩展发展迅速，城乡差距逐渐缩小，但在扩张过程中，城市边缘小城镇二元体制矛盾依然突出，同时，县政府多年发展过程中存在的固有顽疾也使乡镇区划体制改革呼声不断。本文以河南巩义市为例，研究中心城区边缘小城镇在城市化进程中的发展特征及存在的诸多问题，以此为出发点，对“镇改街”区划调整提出一些较为可行的发展建议。

关键词：镇改街;城市边缘区;城乡一体化

1  “镇改街”内涵

随着城市化水平的提高，区域经济发展迅速，城乡一体化进程加快，城乡之间旧有的区划模式日益成为城市化发展的客观桎梏。因此，在条件适合的地区推进“镇改街”，将市区边缘城镇纳入城市发展规划中，一方面可以彻底清除二元治理机制、体制障碍，挖掘原乡镇发展潜力，真正实现城乡一体;另一方面也能极大地丰富城市生产、生活要素，为城市提供发展空间，更有利于城乡的协同发展。“镇改街”和温州实行的“镇改市”在体制改革上属于一种类型，这类改革不调整行政区划层级，只将县级部分财权和事权下放，增加小城镇发展自由度。两者的区别在于是否与中心城区有密切联系，实行“镇改街”通常为城市边缘发展较好的小城镇。

2  巩义市规划区边缘小城镇发展特征

目前巩义市区以中心城区为核心，共设立了五个街道办，分别是新华办、杜甫办、永安办、孝义办、紫荆办，城市规划区边缘相对均匀的分布站街、河洛、康店、芝田和北山口5个镇区。这5个镇都与01版总规的城市规划区范围有所重叠，为相交型边缘城镇，并且已形成与巩义地形地貌结合的组团型城市格局。五个组团分别为康店组团（包含民营产业园）、河洛组团、站街组团（包含豫联产业集聚区）、北山口组团、芝田永安组团。

3  巩义市规划区边缘小城镇发展问题

第一，空间上存在“趋城”现象。巩义市规划区边缘小城镇以中心城区为中心，各镇区向心发展，空间上呈现“趋城”现象。例如，北山口的镇区实际上已与中心城区外缘相连接。这一现象影响了城市正常的用地扩展进，使城市建成区用地被动扩张，尽管使小城镇在近期取得一些利益，但不利于中心城区和边缘小城镇的长远发展。

第二，城市规划区与边缘小城镇规划区交叉，带来许多规划管理上的问题，包括由于小城镇权力空间范围和责任空间范围不重合，导致的权力和责任的不统一;由于各方利益诉求不同，城市规划区划定可能偏离法律规定的原则等。例如，城区周边的一些新型社区建设在城市建设用地范围外，规划部门无法审批，带来管理上的诸多问题。

第三，产业布局各自为政，各个城镇均大力发展自己产业园区，产业对空间的需求迅猛增加，导致各镇区工业用地遍地开花，工业布局分散。例如，北山口、芝田及河洛镇都各自发展耐火材料产业，在城市范围内缺乏统一规划，造成各镇在利用基础设施建设和人才等资源时，存在浪费现象。

第四，边缘小城镇镇区尽管位于城市规划区范围内，但并没有受到城市规划的引导作用。因为在上版总规划定了建成区范围之后，对于建成区外的村庄用地及发展并未给予较多的考虑。当城市继续扩张突破建成区范围后，城乡结合部的村庄用地就变成了“城中村”。巩义的绝大多数城中村还属于初期发展阶段，其土地利用方式仍然为农村的利用方式，在此基础上布置现代化的社会服务设施较为困难。

4  巩义市规划区边缘小城镇“镇改街”发展建议

4.1  城市总体规划应合理的划定规划区范围

巩义市在划定规划区范围时，应首先考虑大区域一体发展的要求，不仅需要考虑将城市市区纳入规划区，同时将其周边5个城镇组团也纳入规划区。这是因为边缘小城镇已经成为中心城区不可缺少的功能补充，“镇改街”之后必将承担必要的城市职能，与中心城区共同发挥市域范围内的核心带动作用，实现巩义市区的一体化发展。

4.2  “镇改街”应符合城市策略，提高城市整体竞争力

巩义市委五届七次全会，提出了巩义市“山水宜居城”、“现代工业城”、“历史文化城”的三个定位，并做出了建设50万人口区域性现代化中心城市的战略部署。五个镇在“镇改街”的同时应紧靠三个定位，充分利用自身优势，承接中心城区的功能外溢，形成城市次级功能节点。

4.3  剥离街道办的经济发展职能，加强社会管理和公共服务

“镇改街”之后，街道办应重新定位经济职能，将经济发展融于经济服务。城市街道办不需要承担经济管理职能，而是履行好社会管理及公共服务，更好的为区域内居民服务。但是，街道办事处不能迅速剥离经济管理职能，而是要将经济发展与经济服务相结合，提高区域发展经济的综合实力，为街道可持续发展奠定基础。

4.4  统一规划和建设市政基础设施

基础设施规划建设和管理的建设是加快与城市接轨的硬件条件，原来由镇、村负责建设和管理的基础设施，包括道路、桥梁、环卫、绿化以及供水、供电、供气等，应纳入市政府及其职能部门统一规划建设和养护管理。

4.5  理顺街道办和居委会之间的职能关系

“镇改街”之后应当转变街道办领导社区居委会的传统体制，不再將居委会当做街道办的延伸机构。理顺二者的关系，必须对二者的职能重新定位，摆正街道办和居委会的位置，按照运行规范，协调合作。街道办应遵循政企分开的原则，不再是社区的领导者的身份，而是代表政府指导和帮助社区解决困难和问题。

5  结语

展望未来，作为中国新型城镇化主体的中小城市，如何通过“镇改街”妥善处理城市规划区与边缘小城镇的关系将是推动农村城市化进程， 消除城乡差别， 打破城乡二元结构，最终实现城乡一体化的落地关键。本文以巩义个案角度出发，由于研究对象与方法局限等原因，难以全面分析边缘区城镇发展的各个问题，在下一步工作中还需做进一步系统研究。