青海省玉树州脱贫攻坚推进情况调研

坚决打赢脱贫攻坚战，是党的十九大作出的重大部署。保持当前经济社会大局稳定，要打好精准脱贫攻坚战，强化深度贫困地区脱贫攻坚工作。近年来，玉树州脱贫攻坚决心之大、力度之大、成效之大前所未有。为探究如何协调好生态保护与脱贫攻坚的关系，依托乡村振兴推进产业发展，加强基础设施和公共服务“补短板”，集中力量重点攻克深度贫困等问题，近期，国家发展改革委体改所社会调查课题组赴青海省玉树州专题调研脱贫攻坚推进情况。

一、基本情况

（一）玉树州概况

玉树藏族自治州位于青海省西南部，全州总面积26.7万平方公里，占青海省总面积的37.2%，辖玉树市、称多县、囊谦县、杂多县、治多县、曲麻莱县6市（县），11个镇34个乡，258个村（牧）委会。玉树州州情主要体现为：

玉树是高原地区。玉树州地处青藏高原腹地，平均海拔4200米以上，美丽与严酷共存。虽然独特的高原自然景观和民俗风情造就了丰富的旅游资源，但高寒缺氧造成农牧民生产生活艰难，自然灾害频繁给脱贫攻坚带来极大挑战。

玉树是民族地区。全州目前总人口超过40万人，其中藏族占全州人口的98.5%，是全国30个少数民族自治州中主体民族比例最大的一个自治州。玉树州脱贫攻坚情况直接关系藏族同胞同步小康，关系民族团结、藏区稳定。

玉樹是深度贫困地区。贫穷落后是玉树的基本州情，辖区6市（县）中囊谦、杂多、治多、曲麻莱是国家扶贫重点县，玉树、称多是省级扶贫重点县，其中包括40个深度贫困乡镇、104个深度贫困村。因自然条件严酷造成的贫困、生态环境制约导致的贫困、疾病灾害侵袭形成的贫困、内生动力不足产生的贫困同时存在。

玉树是生态保护区。玉树州地处三江源保护的核心区，长江、黄河、澜沧江三大河流均发源于此。三江源国家级自然保护区和可可西里国家级自然保护区覆盖全境，生态地位十分突出，肩负着筑牢国家生态安全屏障的重任。

玉树是灾后重建地区。2010年4月14日，玉树州遭受7.1级地震重创。在党中央的亲切关怀和全国人民的大力支持下，经过艰苦的灾后重建，一个新玉树拔地而起，玉树城乡面貌发生了历史性变化，为脱贫攻坚奠定了一定基础。

总之，上述州情决定了玉树脱贫攻坚任务的迫切性、复杂性、艰巨性，为此必须坚持精准扶贫、精准脱贫，综合施策、综合发力，坚决打赢这场脱贫攻坚战。

（二）玉树州脱贫攻坚总体进展

近年来，玉树州委、州政府认真贯彻落实习近平总书记给玉树提出的“让发展越来越好、让群众生活越来越好”的重大要求，坚持将脱贫攻坚当做首要政治任务和第一民生要务，聚全州之力狠抓脱贫攻坚，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。

2015年底，玉树州通过精准识别摸清了贫困底数：全州有贫困人口3.5万户112423人，占青海全省贫困人口的21.5%，占全州农牧民总人口的34%。104个贫困村的贫困人口53963人，占全州贫困总人口的48%。154个非贫困村的贫困人口58460人，占全州贫困总人口的52%。2016年筛查统计表明，全州有各类残疾人员1.57万人;患大病、重病、慢性病、地方病人口数为3.1万人，占全州贫困人口总数的27.7%。

按照工作部署，玉树州精准扶贫各项工作有力有序推进。2016年实现20个贫困村退出，6003户19890人脱贫;2017年实现31个贫困村退出，7675户25715人脱贫;2018年计划玉树市、称多县实现摘帽，31个贫困村退出，9788户32900人脱贫;2019年计划杂多县、治多县、曲麻莱县实现摘帽，14个贫困村退出，6935户24165人脱贫;2020年计划囊谦县实现摘帽，2个贫困村退出，1712户6036人脱贫。

二、脱贫攻坚主要措施

（一）扎实推进易地扶贫搬迁

总体来看，玉树州易地扶贫搬迁任务艰巨、扎实推进，目前超过90%的搬迁户已实现入住，剩下部分正抓紧建设、有序实施。2016—2018年，玉树州易地扶贫搬迁涵盖6市（县）、46个乡镇、177个村、7020户、28174人。其中搬迁建档立卡贫困户6714户、26491人，占总搬迁户的95.6%，同步搬迁非建档立卡户306户、1683人，占总搬迁户的4.4%。截至目前实现入住6417户、25651人，入住户数占总搬迁户的91.4%。2018年计划搬迁603户、2523人，目前已全部开工建设，完成项目工程建设的25%。

同时，玉树州大力推进后续产业发展，加强公共服务配套。2016—2018年投入易地扶贫搬迁后续产业扶持项目资金1.803亿元，实现6512人就业生态公益性岗位，政策性收入人均2750元，3520人参与富余劳动力技能培训。搬迁户人均年收入约5000元左右，其中转移性收入占55%，财产性收入占12%、工资性收入占27%、资产性收入占6%。全州搬迁户中涉及义务教育阶段适龄儿童共18313名，全部实现入学，不存在因贫辍学等情况。

以玉树市为例，2017年玉树市易地扶贫搬迁建档立卡贫困户600户、2360人。遵循搬迁为方式、脱贫为目的的原则，玉树市将2360人的产业发展资金全部入股到村集体经济用于发展后续产业，同时通过多种渠道为搬迁户解决就业问题，包括生态管护员岗位292个，市环卫公司提供岗位8个，“天上玉树”电商平台解决岗位33个，市区林业管护解决岗位40个，敬老院提供护工岗位50个，两家省级服装加工企业提供岗位100个，一家乳制品加工企业提供岗位37个。各工种平均月工资不少于1800元。

（二）创新打造玉树扶贫产业一条街

玉树扶贫产业一条街于2017年8月开始打造，采取“政府搭台、农牧民唱戏”的发展方式，从有限的财政和北京援助资金中挤出2062万元，力争打造具有康巴特色、集中展示和销售农牧产品、线上线下一体的综合市场，成为带动玉树农牧民产业脱贫的重要载体。

街区占地面积6000平方米，可利用商铺面积4875平方米，目前进驻了玉树州1市5县的农牧合作社、企业和电商平台共100余家，产品约900余种。为避免无序发展和同质化恶性竞争，政府统一了产品的规格、价格，整合了各商铺的产品类别，明确了商铺的经营公约，为街区持续健康发展夯实了基础。

一年来，政府通过投入产业发展引导帮扶资金，对入驻街区的农牧民合作社采取2年内免房租、免税收的优惠政策，不断引导农牧民将产品转化成商品，增加农牧产品的附加值，提升玉树农牧产品的知名度，进而提升农牧民生产、销售农牧产品的积极性和主动性，一定程度上改变了以往农牧民有产品没商品、有产品没渠道、有产品无收益的尴尬局面。同时，充分疏通入驻合作社、企业与贫困户之间的利益联结机制，促进贫困户增收脱贫。目前入驻街区内的各类合作社、企业、电商平台共直接吸收贫困户就业500余人，人均年收入达到2万元左右;间接带动贫困户6300余户、2.2万人，人均增收710元。

（三）着力发展壮大农村集体经济

玉树市扎西科街道甘达村是通过发展农村集体经济带动精准脱贫的典型。甘达村在2010年4月14日大地震中受灾严重，习近平同志于当年6月初实地考察了该村灾后重建施工情况。经过恢复重建和脱贫攻坚，如今甘达村农牧民生产生活显著改善。

甘达村全村315户、1226人，精准识别出贫困户为77户、252人，其中产业扶贫户46户、133人，贫困户比率为25.2%，贫困人口比例为21%，已经于2017年实现脱贫摘帽。在原甘达村集体经济的基础上，甘达村成立了利众专业合作社。2016年，甘达村征得建档立卡贫困户的同意，将133人的到户产业扶贫资金共85.12万元，以入股的形式投入到利众专业合作社，其占合作社总资金的28%。目前利众专业合作社经营范围主要包括综合超市、炒面加工、牧家乐、畜牧业养殖等。

2017年合作社纯盈利为69.09万元，分红55.07万元，占利润的79%，其中建档立卡贫困户分红16.6万元。建档立卡贫困户的分红由两部分构成：村集体经济分红9.95万元，人均395元（共252人）;扶贫产业资金分红6.65万元，人均500元（共133人，不包括政策兜底户）。其余14.01万元盈利用作2018年周转资金。同时，合作社为村内建档立卡贫困户提供了21个就业岗位，人均年收入4605元。

在甘达村集体经济发展的过程中，政府产业扶贫资金的注入发挥了关键带动作用，产业扶贫资金入股集体经济增强了其带动效应，促进集体经济可持续发展和贫困户稳定脱贫。

（四）大力实施旅游扶贫和生态扶贫

玉树地处三江源头，生态地位十分突出。玉树州始终坚持“绿水青山就是金山银山”“雪山冰川也是金山银山”的理念，遵循“环境保护前提下的适度发展”原则，在此前提下大力发展文化旅游，带动贫困地区精准脱贫。玉树州在深入调研摸底全州文化旅游资源的基础上，整合乡村旅游资金和扶贫资金，制定《玉树州旅游扶贫工作实施方案》，扶持乡村旅游、手工艺加工发展，通过特色赛马节、马术表演、歌舞表演队等形式，打造一县一品牌，培育旅游扶贫示范点，强化宣传促销工作。

例如，重点打造玉树市隆宝滩马术表演品牌，称多县卓木其古村落糌粑节品牌，囊谦县卓格玛卓舞品牌，杂多县斯日寺非遗传统藏戏品牌，治多县尕嘉洛婚俗品牌，曲麻莱县格萨尔赛马品牌等，使玉树民俗文化旅游资源得到挖掘、保护、傳承，吸引众多游客走进玉树。

另外，玉树州始终坚持生态保护与扶贫工作有机结合，使生态保护不断成为玉树群众增收的重要渠道。全州积极落实生态管护公益岗位政策，将处于国家公园体制试点地区内的所有建档立卡贫困户全部纳入生态管护公益性岗位，三江源国家公园体制试点自启动以来，已经有1.8万贫困群众通过生态公益岗位。端上了“生态碗”、吃上了“生态饭”。

并且，通过积极探索“从单一生态看护向生态生产生活良性循环转变”新思路，推进生态体验和特色经营，助力精准脱贫。例如，杂多县昂赛乡年都村开展以野生动物为主题的自然体验工作，设立15个牧户自然观察营地，吸收全村牧民从事生态体验和环境教育服务等工作。2017年接待了10个体验团，每个体验团为每户牧民带来2000—8000元的收益，使群众真正从保护环境中受惠。

（五）突出对口援助及帮扶促脱贫

自2010年对口支援工作启动以来，北京市对玉树州实施了全方位、宽领域、多层次的支援。据统计，2011—2017年北京市累计安排援青资金17.45亿元、项目331个;北京联谊慈善基金会实施了500万元的健康扶贫。

2016年以来，北京市累计向玉树州投入对口支援资金6.03亿元，先后实施项目64个，累计带动4.5万人脱贫。2018—2020年计划内安排10.67亿元，计划外增加脱贫攻坚专项经费3亿元，共13.67亿元，充分彰显了北京的担当精神，为新玉树转型跨越发展注入了活力、增添了动力。

扶贫先扶智，北京市大力加强对玉树本土人才培养的援助。2016年，在北京青海玉树指挥部的帮助和支持下，玉树州成立了玉树基层干部学院，计划利用3年的时间培养1000名左右的村级后备干部，通过落实责任、建强组织、示范带动，帮助基层群众打赢脱贫攻坚战。2017年，在玉树全州的村（社区）“两委”班子中，共选用玉树基层干部学院学员166名，占总数的47%。学员们把所学知识和精神切实贯彻到工作之中，努力宣传正能量，为群众做实事，改变当地贫困群众的思想和生活。

从2017年开始，北京市计划利用3年时间扶持玉树州开展乡镇“温暖”工程，实现乡镇干部有活动场所、有食堂、有供暖、有网络、有水厕的“五有”目标，目前已有15个乡镇实施，2018年将继续落实15个乡镇。

三、脱贫攻坚基本经验

一是坚持党的领导、发挥主体责任。玉树州市县乡各级党委政府始终坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，充分发挥主体责任，构建起了全面系统、可操作性强、富有玉树特色的工作机制，为脱贫攻坚提供了坚强的政治保证。

二是确保精准施策、突出脱贫实效。按照“六个精准”要求，做实做细“精准”文章，确保了精准扶贫、精准脱贫工作实效，脱贫人口年均可支配收入达到4828元，全州贫困发生率降低了5.6个百分点。

三是强化资金整合、凸显使用效益。全州各级财政克服重重困难，以扶贫开发重点项目为平台，累计整合资金10.19亿元，累计落实精准扶贫工作经费900万元，州县投入370万元完成了州县大数据信息管理指挥中心建设，州县两级财政筹措资金2.4亿元实施健康扶贫工程。

四是社会全员参与、齐抓共管共推。玉树州广泛动员社会力量参与扶贫开发，营造全社会关心扶贫、爱心助贫的良好氛围，构建包括定点扶贫、军队和武警部队扶贫以及工商联和企业、宗教界、社会组织、个人参与在内的社会扶贫工作体系。实施“百企帮百村”“千家联万户”和社会各界帮贫助困活动。全州结对帮扶1.45万户，落实帮扶资金3480万元。

五是发挥群众主动性、激发内生动力。注重精准教育、正确引导贫困户自力更生，杜绝“等靠要”思想观念和“慵懒散”陋习，增强贫困群众主动脱贫的内生动力，对脱贫积极性高、脱贫效果显著且长期稳定的贫困群众给予奖励。

六是广开增收渠道、确保群众得到实惠。组织贫困户通过有序采集虫草、整合草场入股、富余劳动力转移就业、发展手工业加工、成立扶贫合作社、在西宁设立玉树扶贫产品销售平台等多种渠道有效增收。

四、面临的问题

（一）巩固脱贫成果任务艰巨

玉树自然灾害频繁，“五年一中灾，十年一大灾，年年有灾害”已经成为主要气候特征，全州正常年景返贫率为13%，灾年高达25%。饱而复饥、暖而复寒的现象比较突出，巩固扶贫开发成果任务艰巨。在贫困牧民人均纯收入中，现金收入比例低，且支出中用于生活的比重大，再生产的能力很弱。

（二）因病返贫率高

恶劣的气候条件和生活环境使得玉树成为碘缺乏、风湿、类风湿关节炎、肝炎、肝包虫、结核病、大骨节病、高原性心脏病等地方性疾病的高发多发区，治病周期长、治愈慢、费用高。尽管新型农村合作医疗覆盖率高，但是群众仍要承担较多费用，加之贫困地区卫生人才及设施建设滞后，导致因病致贫、因病返贫现象严重，因病返贫率达28%。

（三）基础设施建设和社会发展滞后

目前全州还有5个乡不通油路、89个贫困村不通硬化路、32个自然村不通公路，农村公路的通达能力低、路网结构未形成。同时，全州有15个乡不通电;10270户不通安全饮用水;241个自然村通讯网络未覆盖;6872户安全住房无保障;101个村无幼儿园，师资力量薄弱，教师编制不足，师生比不达标;104个村级卫生室不达标或无卫生室，医务人员缺乏，医疗水平低;104个贫困村基本无文化设施。薄弱的基础设施无法满足经济社会发展的最基本需求，成为制约玉树脱贫攻坚的最大瓶颈。

（四）区域贫困反差大

未列入4.14玉树地震灾区的囊谦县、曲麻莱县和26个乡镇，以及一些边远、边界地区的贫困程度深。区域间发展不平衡、不协调，成为玉树脱贫攻坚的“硬骨头”。

（五）后续产业发展艰难

三江源生态保护与建设实施以来搬迁到州府和县城所在地的农牧民接近4万人，其中40%的人口主要靠生态奖补资金勉强维持生计，后续产业发展严重滞后，派生出了大量的移民贫困户。受地理位置、气候条件和生态保护限制，贫困地区产业结构单一，市场空间狭窄，开发难度大。由于农牧民群众对冬虫夏草采挖收入过度依赖，加之近年来虫草资源逐步减少、市场萎缩等影响，贫困群众的增收渠道日益狭窄。

（六）易地搬迁配套资金存在困难

全州易地搬迁93个集中安置点水、电、路基础设施已基本完成配套建设，但由于相对分散式集中安置点基础设施建设成本高，使得易地搬迁基础设施建设补助资金无法完成配套，现各市县正在通过行业渠道争取资金，完成基础设施配套建設。

（七）脱贫攻坚与生态保护存在一定矛盾

调研中当地干部反映，推进农村公路、电力、饮用水等基础设施“补短板”是确保打赢脱贫攻坚战的紧迫要求，但玉树州生态地位十分突出，实际工作中扶贫基础设施建设与生态环境保护之间已经暴露出不少矛盾，在环保督查压力之下，一些基础设施建设受阻。

五、对策建议

第一，坚持生态保护优先，协调好生态保护与脱贫攻坚之间的关系。玉树州作为三江源核心区，应进一步树牢生态保护优先的理念，主动担负起在全国的生态地位、使命、义务和责任。在此前提下，为确保打赢脱贫攻坚战，应将生态保护与脱贫攻坚有机结合起来，使生态保护成为群众增收的重要渠道;在工作推进层面加强两者之间的统筹协调，对扶贫基础设施建设进行科学合理的环境评估，做到既保护好生态环境，又不影响必要的民生基础设施建设。

第二，依托乡村振兴推进产业发展，加强精准脱贫的产业支撑。深入推进农牧业供给侧结构性改革，全力打造生态有机畜牧业保护发展区，做强“玉树牦牛”、藏羊、饲草等产业，加快建设现代农业产业园，推动乡村旅游等新兴业态发展，引导农牧业加快向绿色化、优质化、特色化、品牌化发展。充分发挥电商扶贫的积极作用，完善电商服务体系和基础设施。大力实施农村集体经济“破零”工程，推进集体经济发展，力争实现新的突破。

第三，加强基础设施和公共服务“补短板”，克服脱贫攻坚瓶颈制约。大力加强农牧区公路、电力、饮用水、通讯网络等基础设施建设，疏通基础设施通村、联户的“毛细血管”。落实好农村危房改造工程。布局和实施机场、铁路、高速公路、能源等重大基础设施建设，以带动贫困地区经济社会发展。坚持教育优先发展，加强师资队伍建设，提高边远地区教师待遇;加快推进教育信息化建设，促进教育资源短缺地区教育均衡发展。

第四，扎实推进健康扶贫，着力防止因病致贫、因病返贫。按照全国健康扶贫部署，认真实施贫困人口托底医疗保障、贫困人口大病和慢性病精准救治、贫困地区医疗卫生服务能力提升、贫困地区传染病地方病综合防治、贫困地区健康促进、深度贫困地区健康扶贫六大攻坚行动，为贫困人口如期脱贫提供健康保障。积极探索“互联网+医疗服务”新模式，统筹推进医疗资源互联互通互享，切实提升基层医疗卫生服务水平。

第五，加大政策倾斜和资金整合力度，重点攻克深度贫困。紧盯2020年如期脱贫和脱贫后可持续发展目标，树立底线思维，聚焦精准，以攻克深度贫困、解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村入户帮扶为抓手，强化支持保障体系，把财政增量资金的70%、对口支援和东西部协作援助资金的80%用于深度贫困地区，将各行业扶贫部门安排的惠民项目向深度贫困地区倾斜，落实针对深度贫困地区的产业、生态、社保、健康扶贫和兜底保障、创业就业、基础设施建设等一系列政策。

（执笔人：胡杰成。调研组成员：胡杰成、赵春飞、赵雪峰）