海南生态文明保障的刑事司法效能检视及优化

刘 蕊

海南具有全国最好的生态环境，这种优势对海南生态文明建设提出了更高的要求。习近平总书记在“4·13”重要讲话中强调，海南生态环境“必须倍加珍惜、精心呵护”，建设国家生态文明试验区，“为全国生态文明建设作出表率”。生态文明建设不仅需要经济、政治与社会发展理念的支撑，同时作为社会治理的最后一道防线，刑法在惩治环境犯罪中的作用不容忽视。海南省七届二次全会通过的《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章》中提出，要“加大对破坏生态环境资源违法犯罪的打击力度”，正是强调了运用刑事手段治理环境违法犯罪的重要作用。那么，我国环境刑事司法制度在海南生态文明建设中是否充分发挥了应有的效能，对此需要对刑法分则第六章第六节所规定的环境资源犯罪在司法实践中的运行状况进行分析，以进一步改善海南环境刑事司法的困境，为海南生态文明建设提供有力的刑事司法保障。

一、海南刑事司法应对污染环境犯罪的现状检视

对环境资源犯罪案件的既判数量和判决书内容进行调查研究，可以充分反映出当前刑事司法对于海南生态文明的保障力度，因此本文以中国裁判文书网上检索到的环境资源犯罪案件特别是判决书为样本进行考察，并与全国刑事判决情况以及其他省份判决情况进行对比，管窥当前海南环境刑事司法运行状况，分析当前环境刑事司法的困境、成因与可能的优化路径。

（一）环境违法行政案件多，刑事案件极少

考察海南省环境违法案件的处罚情况，须对行政案件与刑事案件的数量进行对比。本文根据海南省环境保护主管部门发布的历年《海南省环境状况公报》，对2013年至2018年度海南省立案处理的环境违法行政案件与刑事案件进行比较①《公报》所列举的环境犯罪案件为“涉嫌污染环境犯罪”，部分年度仅表述为“移送公安机关”而未指明是某种犯罪，但根据海南环境资源犯罪案件的整体情况，《公报》所指应为涉嫌污染环境罪的移送公安机关的案件数量；此外，该表列举的既判案件数量是在中国裁判文书网查询所得，考虑到未全面、及时上传的情况，实际案例可能更多。。需要说明的是《公报》所公布的为“涉嫌污染环境犯罪”“移送公安机关”的案件数量，严格意义上说并不是被追究刑事责任的案件数量，但仅就进入侦查阶段的数量来说就已经极为稀少了，以此作为参考可充分窥见海南刑事司法实践中污染环境罪的适用状况。

表1 2013-2018年海南环境违法行政案件、刑事案件数量统计表

我国1997年《刑法》规定的重大环境污染事故罪，由于构成要件要求有“造成重大环境污染事故”的结果，入罪门槛过高，导致该罪在司法实践中的适用率极低。自2011年《刑法修正案（八）》将该罪修改为污染环境罪，降低入罪标准以来，特别是2013年最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2013年《解释》）之后，全国污染环境刑事案件的数量急剧增加，但从表1数据可以看出，2013年以来海南省环境违法行政案件的数量大大增加，近年来趋于稳定。与全国发展趋势不同的是，移送公安机关、进入刑事司法程序的案件数量并没有明显增加，几近于无。2013—2018年海南省各级法院审理的污染环境罪案件数量不足行政案件数量的1%，绝大部分的环境违法案件没有进入刑事诉讼程序。

（二）案件多为破坏自然资源类犯罪，污染环境犯罪极少

我国环境资源犯罪规定在《刑法》第六章第六节，分为污染环境犯罪（包括污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪），和破坏自然资源犯罪（具体又分为动物资源犯罪、植物资源犯罪、矿产资源犯罪、土地资源犯罪四类共13个罪名）。笔者在中国裁判文书网上检索了该章重点罪名的司法判例②本文仅对一审判决书进行统计分析，以避免因上传不全面、及时等原因造成的一审、二审判决书不能一一对应的情况。，可以看出海南省环境资源犯罪多集中于破坏资源类犯罪，特别是植物资源犯罪，盗伐林木罪、滥伐林木罪占据所有环境资源犯罪的八成，污染环境罪只有两起③中国裁判文书网的判决书存在上传不全面的情况，实际判决数量应多于2起。，而非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪更是没有任何判例，实践中没有发生或者鲜少发生，几乎成为一条闲置的规定，这一点与全国审判事实一致。

表2 海南省环境资源犯罪案件罪名分布统计

（三）全国污染环境罪案件数量激增，海南适用仍旧低迷

污染环境罪是环境资源类犯罪中的核心罪名，1997年《刑法》所规定的重大环境污染事故罪的适用率极低，据统计2001—2010年共计仅有37个既判案例，平均每年3.7个①焦艳鹏.我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思［J］.法学，2013（6）.。《刑法修正案（八）》将该罪修订为污染事故罪，并对构成要件作出了重大修改，降低了入罪门槛，特别是2013年《解释》对“严重污染环境”作出了具体解释之后，污染环境罪在全国范围内“死灰复燃”，判决数量激增，2006年相关案件数不超过10件②喻海松.环境资源犯罪实务精释［M］.北京：法律出版社，2017：28.，自2012年起案件数量实现了从个位数到四位数的飞跃（见表3），而海南省污染环境罪的刑事司法实践则表现出了明显差异。笔者在中国裁判文书网检索到的案例，仅2015年和2017年各一例，通过部分媒体报道可知仍有未上传至中国裁判文书网的案例，但数量依然较少为个位数。在全国污染环境刑事案件急剧增加的大背景之下，海南省几乎没有变化的司法实践有悖法治发展的正常逻辑，也与社会公众对于环境污染日渐高涨的关注度不符。

表3 2012—2018年污染环境罪一审案件数量

（四）环境污染罪主体集中，未对大型企业定罪处罚

从海南省目前既判案件来看，通常所称的“排污大户”的具有一定规模的大企业鲜少进入该罪视野范围。所有处罚的环境污染罪案件主体均为小微企业从业人员，多为私设非法炼油厂等“黑作坊”导致的污染环境，但更大规模的污染、后果更为严重的污染行为通常是由具有一定规模的企业造成的，与全国污染环境罪审判事实一致，该罪对于具有一定规模以上的企业的处罚力度不彰显。

通过上述分析可以看出，当前环境刑事司法在海南省的实践现状表现为：环境行政违法行为多，但移送司法机关的少，进入刑事诉讼程序经由审判机关定罪处罚的更是少之又少；当前海南省对于环境资源类违法犯罪行为的打击仍集中于破坏资源类犯罪，污染环境行为主要依靠行政处罚加以惩治，刑事保障力度不彰。

二、海南省污染环境罪适用不足的成因

海南省当前的环境资源类犯罪案件数量，尤其是污染环境罪既判案件数量与全国案件数量增长趋势以及其他各省区案件数量形成了极大的地域差异，不可否认有其自身客观原因，即经济体量较小、传统工业相对落后、工业规模较小、大型企业、小微企业总体数量较少等。但在当前运用刑罚手段惩治污染环境犯罪的刑事政策已经明确的形势下，案件数量仍然没有明显变化，有必要对其原因进行分析。

（一）未树立恰当的环境伦理观导致环境犯罪惩治不力

我国自1979年《刑法》颁布后就将刑事手段作为惩治环境违法犯罪的法律武器，但是仅居于次要地位的备用手段，环境刑事政策是较为宽松的。近年来，环境刑事政策逐渐趋于严格，特别是《刑法修正案（八）》对污染环境罪的修订以来，该罪的保护法益、立法背后的环境伦理价值观得到了充分地讨论。传统的人类中心主义以人类为核心，认为环境是因为给人类提供事物、水源、生活环境等基本的生活基础，才受到刑法保护，环境仅具有工具价值；生态中心主义以生态学的环境本身为基本立场，从道德上关心无生命的生态系统、自然过程以及其他自然存在物①孟伟.环境刑法的理论基础［J］.法商研究，2004（6）.；而二者的折衷观点生态学的人类中心主义则得到了更多学者的支持。《刑法修正案（八）》将“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，改为“严重污染环境”，这意味着环境法益的独立价值受到了肯定，其背后反映的立法理念、环境伦理观也体现出人类中心主义到生态学的人类中心主义的嬗变。

然而立法理念的转变并没有使得生态学的人类中心主义伦理观在社会层面得到充分地树立，导致守法“懈怠”、执法“惰性”、公众“漠然”②卢建平,等.刑事政策与刑法完善［M］.北京：北京师范大学出版社，2014：181.。对于犯罪人来说，可能并没有认识到行为的违法性，对没有造成人身伤亡、重大财产损失的排污行为缺乏深刻认识；对于公众来说，污染环境行为未必具有单一的受害人，甚至没有具体的受害人，与传统的人身犯罪、财产犯罪相比，严惩环境污染犯罪的呼声不高，也影响了群众对具体犯罪的举报以及提供线索；对于部分执法者来说，没有深刻理解污染环境罪的立法理念和保护法益，对污染行为得过且过、以罚代刑，甚至在地方财政、就业压力增大的背景下，出现地方政府以污染环境罪立案影响经济发展为由阻止刑事立案处罚③蒋兰香，罗辉.我国污染环境罪惩治的司法困境及出路［J］.中南林业科技大学学报（社会科学版），2017（6）.。生态学的人类中心主义环境伦理观没有从刑法条文深入到社会公众内心，特别是执法者的观念没有转变，这是造成污染环境罪惩治不彰的最根本原因。正如有学者指出的，案件量多寡与当地环境污染程度并无必然联系，却与当地对环境污染问题的重视程度密切相关④喻海松.环境资源犯罪实务精释［M］.北京：法律出版社，2017：30.。

（二）环境行政执法与刑事司法衔接不畅导致有案难移难立

环境污染犯罪是典型的行政犯，即其行为并非由于性质违反伦理而被规定为犯罪，而是由于行政取缔的目的被法律所禁止才成为犯罪⑤大谷实.刑法总论［M］.黎宏，译.北京：中国人民大学出版社，2009：89.。即首先违反的是环境行政法的禁止性规定，在社会危害性上达到值得科处刑罚的程度才能被认定为犯罪。因此，一旦出现污染行为首先是由行政机关进行调查，在绝大部分案件中都是行政机关在调查过程中认为达到犯罪的程度再移交至公安机关。在这种程序之下，环境行政执法和刑事司法的衔接一旦出现障碍，必然导致有案难移难立的现象。当前关于两法衔接工作机制已经有了较完善的规范性文件，如《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，特别是环境保护部、公安部、最高人民检察院发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》对两法衔接工作流程、案件移送标准、程序等问题作出了较为细致、具体的规定。但由于涉及部门较多、程序复杂，在具体执行中两法衔接工作还存在薄弱环节，如部分环境执法人员对于污染环境罪构成要件、2016年《解释》条文的理解不准确，对涉嫌犯罪的案件认识不到位导致有案未移。环境执法人员调查收集的证据对于进入刑事司法程序的案件具有关键作用。但刑事案件的证据标准较高，倘若执法人员对于污染环境罪构成要件、所需证据以及证据的证明力的理解存在偏差，导致执法过程中收集的证据难以用于刑事司法程序中。而企业、个人的排污行为通常会选择夜晚在较为隐匿的地点进行，错过了第一时间精准取证，一旦证据被损毁、隐匿、灭失则会因取证不力导致案件难以追究。总之，污染环境案件进入刑事司法程序，须经行政部门调查移送、公安机关立案侦查、检察机关提起公诉以及审判机关审理等多部门多环节联动，衔接配合不畅必然会导致办案质量低，有案难移、有案不移的现象。

（三）环境污染犯罪的行政从属性导致对行政机关的高度依赖

刑事司法的发动取决于刑事立法的规定，而刑法关于环境污染犯罪的规定则高度依赖环境行政法所作出的禁止性规定。污染环境罪修订之前的重大环境污染事故罪所规定“造成重大环境污染事故”的构成要件结果，就需要环境行政管理机关加以认定；而修订后的污染环境罪，虽然取消对这一结果的要求，但法条规定的“违反国家规定”以及“严重污染环境的”，即使司法机关作出了明确解释也难以脱离环境行政法规以及环境行政管理部门单独认定。例如2016年《解释》中对于“严重污染环境”的解释中，规定了“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”，是否是危险废物需要环保主管部门加以认定，“处置”行为的标准和方法也并不明确；该条规定的最后一项兜底规定“其他严重污染环境的情形”，是否是严重污染行为，污染的程度能否与其他“严重污染环境”的情形相当，都依赖于环保部门的判断。可以看出，环境污染犯罪行为与违法行为是“质”与“量”的区别，但即使司法解释已经努力对情节进行数量标准上的限制，“质”与“量”的界分也并不可能完全明确清晰，部分案件中行政执法人员并不能清楚辨明污染行为是否达到犯罪的程度，导致有案不能移、以罚代刑的后果。

三、进一步完善海南省污染环境罪司法适用的建议

（一）加强习近平生态文明思想对刑事司法的引领作用

党的十八大以来，大力推进生态文明建设已经被纳入到党和政府治国理政的常态性议事日程。习近平总书记2018年5月18日在全国生态环境保护大会上，提出了“坚持人与自然和谐共生”的原则，以及“人与自然是生命共同体的生态自然观”，要求我们在现代化发展过程中像对待生命一样对待生态环境。人与自然是生命共同体的生态自然观，实质上与生态学的人类中心主义的环境伦理价值观所主张的人与自然和谐发展完全契合。习近平生态文明思想的重要内容之一即肯定了生态环境的对于人类社会可持续发展的重要价值，应加强习近平生态文明思想对刑事司法的引领作用，并贯彻落实到预防和惩治环境违法犯罪的所有环节，做到公民懂法守法、行政部门积极执法、司法机关严格司法。地方各级人民政府、各级行政主管部门、司法机关、各类企业、群体、个人要牢固树立恰当的环境伦理价值观，充分认识环境对于人类可持续发展的重要作用，肯定环境法益的独立价值，如此才能真正领会污染环境罪的立法理念，即污染环境罪所直接保护的是生态环境本身，人类的生命、健康、财产安全只是环境保护所达成的结果。因此，即便没有发生人身伤亡、重大财产损失的“事故”，只要实施了值得科处刑罚处罚的“严重污染环境”的行为，即达到入罪标准，必须追究刑事责任。

特别是地方政府要树立恰当的环境伦理价值观，破除以GDP为核心的政绩观的藩篱，避免将污染企业纳入地方保护的怀抱①袁春湘.我国环境司法的现状、问题及相关建议［J］.中国审判新闻，2013（5）.，对地方利税大户的大中型企业更要严加关注，谨防污染环境罪沦为黑心作坊、小微企业的高压线，但对排污大户视而不见。根据海南省环境保护主管部门发布的《海南省环境状况公报》，每年都发生了数起突发环境事件，例如2014年文昌市清澜电厂输油管柴油泄露事件造成直接经济损失218.62万元。虽然此次突发事件具体情况不清，但仅从造成的财产损失角度来看，已经属于纳入刑法考量的“严重污染环境”的情形了。但很显然，截至目前并没有一起环境突发事件的企业、责任人被科以刑责，也并没有一例环保部门的国家机关工作人员被科处环境监管失职罪的的案件。因此，地方各级政府应树立恰当的环境伦理价值观，深入学习和贯彻落实习近平生态文明思想，认识到良好的生态环境对于人类生存发展、人类社会可持续发展的重要性，肯定环境法益的独立价值，才能在社会中形成对环境犯罪“道德悖性”认识的社会根基，强化环境行政主管部门及司法机关严惩环境犯罪的能动性，才能有效发挥刑法在惩治环境犯罪、保护生态环境方面的效能。

（二）建立健全环境行政执法与刑事司法衔接机制，破除立案难困境

完善的环境行政执法与刑事司法衔接机制并能得到严格执行，是破解立案难问题的关键所在。2017年环境保护部、公安部、最高人民检察院发布《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》全面具体地规定了案件移送、法律监督、线索通报、联合办案、联合挂牌、联席会议、案件双向咨询、信息共享机制等内容，应严格执行该《办法》中的规定，并结合各地实际情况进一步细化完善。2018年12月，海南省印发了《海南省环境行政执法与刑事司法衔接工作办法的实施意见》，建立通报协作制度、预警督办制度和认罪认罚从宽等制度，并以此为指导，快速完成了琼中污水处理厂篡改、伪造自动监测数据，以及乐东污水处理厂“进水采样管线未与水泵管路连接，采样管被人为插入矿泉水瓶”两起案件的移送、立案查处工作②我省在生态文明体制改革上不断探索，努力为全国生态文明建设作出表率［N］.海南日报，2019-03-22.，在环境行政执法与刑事司法工作的有效衔接的实践取得了良好的经验。但两法衔接机制仍有需要完善、细化之处，联动工作机制仍需要在未来的工作中进行具体的制度创新。应建立信息共享机制，环境行政部门、公安机关、检察机关联合建立信息共享平台，实现执法部门录入信息、进而公安机关立案侦查、检察机关加以监督的工作流程，实现信息共享；细化案件移送程序，提高可操作性，对造成重大人身伤亡、财产损失等严重社会影响的环境案件检察机关提前介入的工作机制加以规定；加强证据衔接工作，明确环境执法部门调查的证据与刑事司法证据的转换规则，特别是言辞证据的转换与使用应当予以明确。

（三）推进环境刑事司法职业共同体建设，破解认定难困境

环境刑事司法作为环境司法的重要环节，不可避免地与环境行政案件、民事案件交叉叠加，加之生态环境系统的整体性决定了环境违法犯罪的惩治是一个跨区域、跨流域的系统性课题，由此环境司法专门化成为了环境司法、环境刑事司法发展的必然趋势。当前环境司法专门化工作正快速推进，各地实践如火如荼并取得了一定的经验，同时仍存在着“立案难、案件少、环保法庭‘等米下锅’、专业环境司法法官缺乏”等障碍①黄秀蓉，钭晓东.论环境司法的“三审合一”模式［J］.法制与社会发展，2016（4）.，其中人的原因是根本性原因。狭义的环境刑事司法仅针对环境犯罪的审判环节，但环境犯罪的审判质量不仅仅是审判机关一家的问题，它取决于环保行政部门执法环节、公安机关侦查环节、检察机关批捕、公诉、监督职能的履行情况以及鉴定、公证机构等等，即整个刑事诉讼程序的全部环节和参与者。因此，推进刑事司法专门化工作需要首先推进环境刑事司法职业共同体的建设。

首先，建设环保警察队伍，强化公安机关对环境违法案件的参与程度，弥补执法部门执法手段弱、效果差的缺陷，并可有效减少两法衔接间的繁琐程序。由于“一旦发生重大环境污染事故，环保机关相关责任人员就会被问责。所以，在环保领域推行‘两法衔接’，要求环保机关主动移送涉嫌环境犯罪案件，从某种程度上是一种悖论。”②环保法庭“少米下锅”尴尬［N］.法制日报，2014-09-04.环保警察的建设，使公安机关直接介入环境执法工作，可以一定程度上避免行政执法部门对环境违法案件的不作为、乱作为。2017年6月海南省公安厅成立了旅游与环境资源警察总队，自此有了保护全省环境的专业公安执法队伍，在打击污染环境违法犯罪方面发挥了积极的作用③海南公安机关侦破部督“6.20”污染环境案［EB/OL］.（2019-01-18）.https：//new.qq.com/omn/20190118/20190118A0R9PE.html.。但目前环保警察在我国仍处于试行阶段，在法律依据、办案程序、与执法部门办案权限分工、人员构成等方面存在障碍，环保警察还不能够完全发挥作用，特别是在部分案件中环保警察能否真正作为执法机关协助、甚至取代环境行政部门，在理论与实践中有待继续探索创新工作机制。

其次，环境司法专门化的推进进程中，“三审合一”这种复合型审判模式相较于普通的案件而言，对审判法官的要求更高，加之环境资源类案件本身的专业性较高，对于法官的知识储备、审判经验都提出了挑战。但在目前的司法环境下，“尽管很多法院都成立了环保法庭，但囿于没有相应的专业法官可供选拔，法院系统内部也欠缺环境审判法官培训制度”④黄秀蓉，钭晓东.论环境司法的“三审合一”模式［J］.法制与社会发展，2016（4）.，通常设立的环保法庭，也只是从其他民事、行政、刑事审判庭抽调法官组成，虽然建立了专业化的审判庭和审判模式，但依然欠缺专业化的审判队伍。海南省法院已全面推开环境资源审判工作，2016年1月至2019年7月，海口两级法院共受理环境资源案件721件，其中刑事案件146件⑤海口法院环境资源审判白皮书发布 近三年半内共受理各类案件721起 ［EB/OL］.（2019-08-13）.http：//news.hainan.net/hainan/yaowen/yaowenliebiao/2019/08/13/4074967.shtml.。可以看出案件数量并不多，虽然环境司法专门化工作已全面铺开，但该项工作的制度化需要进一步推进，在管辖范围、审理级别、队伍建设方面继续探索。特别是在当前案件数量较少的情况下，如何充分保障人财物的运转，使环保法庭不流于形式非常关键。对此，应针对环境资源类案件的专业性对审判人员定期展开培训，并可拓展环境刑事司法职业共同体，纳入具备相关专业知识和丰富经验的律师、学者、环保行政部门的工作人员，在重大疑难案件中可对审判工作提供更全面、更有效的判断依据。