海南建设国际教育创新岛进程中中外合作办学的规制供给

何志平

2019年7月9日，教育部联合海南省人民政府制定的《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》（以下简称《实施方案》）发布，《实施方案》提出：“推动海南建设国际教育创新岛，全面深化教育改革、扩大教育开放，把海南建设成为中国特色社会主义教育开放发展、创新发展的生动范例。”

《实施方案》提出了“深化教育对外开放”等五个方面21项重点任务，这其中很多具体任务已经突破了现有的法规，比如“试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学，探索境外高水平企业在海南独资办学”，这些教育对外开放实践就得不到现行的《中外合作办学条例》的支持。

我们知道，中国的改革开放是从“包产到户”破局，改革离不开法规、政策、制度的创新性供给。海南也确立了以制度创新推动自贸区自贸港建设的思路。那么，海南建设国际教育创新岛，在中外合作办学领域，又该如何通过供给创新性规制来破局？需要供给什么样的规制来破局？

一、中外合作办学规制及发展简况

中外合作办学通常是指外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办的以中国公民为主要招生对象的教育机构。

我国第一部中外合作办学规制是1995年国家教委颁布的《中外合作办学暂行规定》，2004年7月废止。我国现行的中外合作办学法规文件有5个，分别是2003年9月1日施行的《中外合作办学条例》（下称《条例》）；2004年7月1日施行的《中外合作办学条例实施办法》（下称《条例实施办法》）；2006年2月出台的《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》；2007年4月出台的《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》；2013年12月出台的《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》。

我国中外合作办学自开展以来发展较快。据人民网报道，截至2019年6月，全国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构、项目共有2431家，其中，高等教育中外合作办学机构、项目占总数的90%左右；中外合作办学在校生规模大约60万人，其中高等教育在校生规模大约55万人，已经毕业的学生超过200万人①张烁.第十届全国中外合作办学年会召开［EB/OL］.（2019-06-26）.http：//edu.people.com.cn/n1/2019/0626/c1053-31197017.html.。

在海南，截至2019年4月，中外合作办学项目达到14个，联合国教科文组织联系学校网络国际中心落户三亚，海南大学国际旅游学院获批招生，哈罗公学开工建设②海南召开全省教育大会 努力打造新时代教育全面深化改革开放新标杆［EB/OL］.（2019-07-11）.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s3165/201907/t20190711_389961.html.。

我国中外合作办学虽然发展较快，但存在过于追求短期经济效益、发展不均衡的问题，表现有二：一是机构和项目大多集中在东部沿海经济带。由于中外合作办学学费较高，而这些地区经济发达，容易招生。据《光明日报》报道，中外合作办学机构和项目东部地区占47.13%，其中江苏省最多，共有95个③中外合作办学：从规模扩张转向质量提升［N］.光明日报，2019-06-08.。当前国内拥有独立法人资格的9所中外合作办学机构，除了西交利物浦大学外，其他8所都位于东部沿海。二是高等教育开办专业集中在投入少、回报快的热门专业。由于大家热衷于经济效益好、短平快的项目，这就导致此类项目招生地域趋同、学科专业趋同，扎堆竞争，时间一长就僧多粥少，一些项目就难以为继。2018年6月，教育部依法终止了国际合作办学的5个机构、229个项目④教育部办公厅关于批准部分中外合作办学机构和项目终止的通知 ［EB/OL］.（2018-06-21）.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_862/201807/t20180705_342056.html.，这其中多数已经招生困难，名存实亡。

二、现行中外合作办学规制存在的问题

（一）体系不健全

一是立法层次低。我国教育法律法规可分为宪法中的教育条款、教育基本法律、教育单行法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育行政规章（可分为部门教育规章和政府教育规章两类）六个层级。就中外合作办学来法律说，目前仅有一部国务院颁布的《中外合作办学条例》，属于第四层次。

二是立法滞后。《条例》从施行至今已16年，部分条款已经不适应新形势的要求。此外，我国地域广阔，旧条例已很难适应当前全国各地深化教育改革、积极探索不同方式的中外合作办学的需要，社会上修法的呼声高涨。这一现象已引起教育部的关注，早在2016年底教育部就启动了修订工作，然而却进展缓慢。直到2019年全国教育工作会议，教育部部长陈宝生再次要求，抓紧修订《条例》及其实施。为满足实际工作需要，面对上位法《条例》迟迟未修订的现实，教育部只好在2019年3月20日先行对《条例实施办法》第37条进行了微调。

三是上位法稀缺。在我国宪法中并无涉及中外合作办学的条文。而在教育基本法《教育法》和教育单行法《高等教育法》中提及国际合作的内容前者有4条，后者有3条，分别占整部法律条文总数的4.6%和5%，数量稀缺。从当前中外合作办学实践看，离现实需求还有较大的距离。

四是下位法缺漏。现有的《条例实施办法》属于第六层次的部门教育规章。作为第五层级的地方性法规，目前在中国大陆鲜见有地方专门针对中外合作办学制定。在我国由于教育发展不均衡，因此中外合作办学需要根据各地实际情况在全国一法之下，一地一策、一城一策，而不是全国“一刀切”。

五是配套法缺失。中外合作办学是一个系统工程，当前的《条例》只进行了一些程序性、原则性的规范。作为与之配套的投资与回报、办学质量评估、外籍教师管理等事项，国内尚没有专门的法规。比如就外籍教师管理来说，《条例》第27条规定，“外方合作办学者应当从本教育机构中选派一定数量的教师到中外合作办学机构任教”，但是这些教师如何管理，有哪些权益却没有相应条款。除了1980年国务院制定的《外国文教专家工作试行条例》外，一直没有新的法规出台，至于这个试行了近40年的条例是否仍然有效也无据可查。

六是规范性文件无序。由于立法滞后，相关法规缺漏，为适应中外合作办学实践的需要，教育部间歇性地出台了一些规范性文件①指国务院部委及其内设厅局、各级人民政府发布的“通知”“意见”“函”“批复”“决定”等。，这些文件由于很多是应时、应事之需，制定较粗糙，内容不够完备，相互之间不能协调自洽，有时还相互“打架”，有时难免“朝令夕改”，存续比较无序。

（二）理念不开放

《中外合作办学条例》制定于16年前，在深化改革的今天看来，当初的立法理念尚不够开放，强化教育主权有余，解放思想不够，扩大开放不足。

虽然《条例》第3条规定“国家对中外合作办学实行扩大开放”，但第2条又规定“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动，适用本条例”。这一条既限制了合作双方仅限于中外教育机构，又要求招生对象以中国公民为主，这使得国外教育机构与我国非教育机构合作办学不具法律空间，也限制了中外合作办学机构招收留学生的资格。

再比如，《条例》第21条规定“理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2”，第25条规定“中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍”。这一定程度上限制了国外优秀办学人才的引进。

虽然《条例》并未规定在中外合作办学中境外资金的比例，但2012年6月，教育部以“打补丁”的方式颁布了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施建议》，在第2条第7款中规定：“中外合作办学机构中境外资金的比例应低于50%。”

（三）内容不完善

从条文内容看，《条例》和《条例实施办法》均偏重于程序规则和管理，条文比较粗线条，一些重要事项缺乏明确规定。

1.涉外机构准入条款不具体

其一，未明确外资准入的组织形式。《条例》第11条规定：“外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构，可以不具有法人资格。”然而《条例》却没有明确可以采取的具体组织形式，比如是采取股份制形式、投资公司形式，还是投资基金的形式①唐海涛，陈功.“一带一路”沿线国家教育服务外资准入规制及我国法规完善［J］.重庆社会科学，2018（10）.。

其二，未明确外机构准入的审查标准。《条例》第14条规定，外国机构在我国境内申请筹备设立中外合作办学机构，需要提交申办报告、合作协议、资产来源、资金数额、启动资金到位证明等证明材料。至于材料需要什么机构、哪一级机构证明并未明确。

《条例》第10条第一款规定：“中外合作办学者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入。”至于上述各项所占比例并未细化，仅在第二款对知识产权的投入比例进行了规定：“中外合作办学者的知识产权投入不得超过各自投入的1/3。但是，接受国务院教育行政部门、劳动行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府邀请前来中国合作办学的外国教育机构的知识产权投入可以超过其投入的1/3。”后述可以超过1/3，但未明确其所占比例的上限。这就给邀请方过大的操作空间，有可能使中外合作办学机构中的外资完全是非资金形式，容易滋生腐败。

《条例实施办法》的规定第6条规定：“申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量。”至于“相应的办学资格和较高的办学质量”的具体标准如何，并未界定。

其三，未明确外国机构准入的具体领域。《条例》第6条规定义务教育和军事、警察、政治等特殊性质的教育不在中外合作办学之列。但未明确外资准入的具体领域，也未就我国急需的学科专业给出引导性意见或鼓励措施。这就导致外资往往选择那些办学成本相对低廉的学科专业，重复办学，同质化严重，市场饱和，时间一久项目就难以为继。

2.重要内容缺失

就中外合作办学来讲，投资回报、办学质量、师生权益等内容最受社会关注，然而现行的《条例》和《条例实施办法》却缺少此类条款。

其一，涉投资回报条款缺失。《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”《民办教育促进法实施条例》②此处指2004年版，新版《民办教育促进法实施条例》正在修订中。则允许营利性民办学校出资人取得“合理回报”；《民办教育促进法实施条例（修订草案）》（送审稿）③中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）［EB/OL］.（2018-08-10）.http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2018-08/10/tzwj_38281.html.则允许营利性民办学校对办学结余进行分配。《条例》是《民办教育促进法》的下位法，自然投资人可以获得“合理回报”，然而《条例》及《条例实施办法》并没有条款就此作出说明。

其二，办学质量条款缺细则。虽然《条例》第35条规定“国务院教育行政部门……对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估”；《条例实施办法》第40条规定“中国教育机构应当对外国教育机构提供的课程和教育质量进行评估”。但是却缺少质量标准、评估指标、评估方法等操作细则。由于缺乏法规层面的评估细则，这就使得当前的评估仅仅停留在“是否合格”的最低等级，并由此导致海外劣质教育流入国内。

其三，涉师生权益条款缺失。《中外合作办学条例》没有涉及学生权益保护的条文，也缺少对外籍教师的权益保护条文。而现有的《教师法》虽然具有对教师权益保护条款，但对外籍教师却不太适用。虽然外专局、教育部等部门制定的规范性文件对外籍教师的权益保护有所涉及，但过于笼统，不全面，操作性也不强。

其四，“走出去”条款缺漏。2002年教育部出台了《高等学校境外办学暂行管理办法》。但2015年11月该文件被教育部发布的《关于废止和修改部分规章的决定》一文废止。因此，我国高校境外办学近几年基本处于无法可依的状态。《条例》仅对“引进来”办学适用，通篇不见“走出去”办学内容。16年前我国的教育可能还没发展到“走出去”的程度，但在今天，随着我国成为全球第二大经济体，我国教育事业也已经具备“走出去”的条件。因此，在今天中外合作办学不能局限于“引进来”，还需要“走出去”。

3.部分条款不能自洽

《条例实施办法》第7条规定：“中外合作办学机构不得设立分支机构，不得举办其他中外合作办学机构。”而作为上位法的《条例》并无此项规定。根据“法无禁止则可为”“下位法不得违反上位法”的原则，显然《条例实施办法》是通过“打补丁”的方式来弥补《条例》制定时的疏漏。在组织机构上禁止设立分支机构，无疑限制了中外合作办学机构的规模扩张。

《条例》第10条规定“中外合作办学者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入”；《民办教育促进法实施条例》第6条规定“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费”。由于中方公办学校资金基本上来自国家财政性经费，那么中方公办学校要想和外方合作办学，在法理上就很难出资，《条例》第10条的“资金……作为办学投入”就基本是一句空话。

（四）罚则不刚性

我国教育类法规在罚则上普遍都是一些笼统的原则性表述，被业界诟病为“软法”。《条例》第七章法律责任共10条，仅对骗取办学许可证、违规招生有“处以10万元以下的罚款”，对虚假出资抽逃出资有处以违法金额2倍以下罚款的具体条款，其他大多表述为“依法给予行政处分”“依法追究刑事责任”，缺乏强制实施的细则。

此外，《条例》第30条规定：“中外合作办学机构应当按照中国对同级同类教育机构的要求开设关于宪法、法律、公民道德、国情等内容的课程。”“中外合作办学机构应当将所开设的课程和引进的教材报审批机关备案”，第六章对变更与终止规定了详细的报批义务，但在第七章法律责任中，并没有对违反或不履行上述义务的行为设定罚则。

三、国际合作办学的规制经验

（一）马来西亚：严格准入，强化教育主权

马来西亚在国际合作办学方面的主体法律是1996年《私立高等教育机构法》（下称《私教法》），《私教法》值得我们借鉴的经验有二：一是严格准入。第12条、第21条、第22条规定，来马办学的外国机构，必须注册公司，并达到一定的注册资金数额，此外还须得到马来西亚高等教育部部长邀请，并在媒体公告。二是强化教育主权。该法第38条、第41条对培训项目、学习课程、教学用语都作了很详细的规定，第43条还将德育课程和学位挂勾。如有违反且情节严重者将罚款20万令吉，监禁两年。上述条款维护了马来西亚意识形态，传承了马来西亚文化，强化了教育主权和国家认同①申海平.外来高等教育资源引进的法律规制——马来西亚、新加坡和香港的经验与启示［J］.高等教育研究，2018（3）.。

（二）新加坡：立法细，执法严

立法细、操作性强是新加坡法律的特点之一。虽然新加坡在国际合作办学方面没有专门的法律、法规，但是却有更细化的高校专门法。新加坡的6所公立大学都制定了专门法，也对合作办学作了详细的规范，此外新加坡《私立教育法》《教育法》也有分类细化的管理条文②《新加坡国立大学法》《南洋理工大学法》《新加坡管理大学法》《新加坡科技与设计大学法》《新加坡理工大学法》和《新跃社科大学法》。。

新加坡法律的另一个特点是执法严、处罚刚性。《私立教育法》分七章，共73条，对私立教育机构的注册、私立教育管理主体的责任、课程许可、教师资格、学位授予、广告发布、档案保管等办学过程中涉及到的问题都一一作出了严格规定，如有违反则处以6个月监禁或罚款。如2012年，前进学院经理就因未能良好履行保存学生合同的义务等原因而被判决入狱四周并被罚款5000新元③申海平.外来高等教育资源引进的法律规制——马来西亚、新加坡和香港的经验与启示［J］.高等教育研究，2018（(3）.。

（三）香港：条款细，强监督

香港是海南建设自贸区（港）的对标对象，建设国际教育创新岛是建设自贸区（港）的内容之一，因此汲取香港的规制经验对海南意义重大。香港有两条经验值得借鉴：一是条款细。香港《非本地高等及专业教育（规管）条例》（以下简称《规管条例》）将规制对象细化到了课程、课堂、讲座、小组讨论、教学资料。二是强制信息公开，依靠社会监督确保质量。《规管条例》对注册课程资料、课程周年申报表、课程管理等信息都作了强制公开的规定。

四、海南中外合作办学规制供给建议

（一）完善国家层面的规制

《条例》和《条例实施办法》属于国家层面的法规，实施至今已有十几年，一些条款已经难以满足我国现阶段中外合作办学发展需要，教育部目前正在着手进行修订和完善。海南要建设国际教育创新岛，承担了“为国家深化教育改革开放、加快推进教育现代化、建设教育强国提供可复制可推广的经验”的重要任务。海南作为全国教育深化改革扩大对外开放的排头军，在中外合作办学方面面临的新情况新问题肯定比我国其他省市更多。《实施方案》明确支持海南，“凡涉及调整现行法律或者行政法规的，及时提请全国人大或国务院统一授权后实施”。针对国家层面的规制，笔者提出以下完善建议：

首先，要补充制定一批规制，包括：制定一部统领全局的教育国际合作基本法；制定“走出去”法规；制定外国机构合作办学资格负面准入清单；制定办学质量评估标准的规范性文件；制定外籍教师在中国任教的规范性文件，明确资格要求、资格认证办法、聘用办法、教育教学质量的评价和考核办法、争议解决办法等。

其次，要梳理现有的涉及中外办学的规制，该废止的废止，该修订的修订。比如：废止“境内外资金依法开展中外合作办学，应低于50%”的文件要求，制定学科专业分类准入制度，在相应学科专业允许外资独立办学；取消“中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍”的规定；允许达到一定资格条件的中外合作办学机构设立分支机构；允许非营利性中外合作办学机构获取国家财政性经费；以逐年增加比例的方式先行放开中外合作办学机构招收留学生，条件成熟时逐渐放开中外合作办学项目招收留学生。

最后，修订《条例》，增设以下条款：增设营利性的中外合作办学机构，外国机构必须以不低于合办机构注册资金25%的现金出资条款；明确外国机构在中国合作办学的企业法人身份，不是企业法人的必须在获批后一年内在中国组建一家当地公司，并根据办学规模确定注册资金数额；增设营利性机构获得“合理性回报”的细则；增设强制信息公开条款，明确需公开的信息；增设深化改革专项条款，给予先行区、试验区一定的释法权。

（二）制定《海南省中外合作办学条例》及其实施办法

《实施方案》确定了三个阶段性建设目标，要求在2020年全面启动国际教育创新岛建设工程。笔者认为，“先说好，后不乱”，全面启动的当务之急就是要制定《海南省中外合作办学条例》（以下简称《海南条例》）和《海南省中外合作办学条例实施办法》（以下简称《海南实施办法》），规制先行。规制的制定应遵循下述原则：

1.符合GATS框架对接国际规则的原则

《实施方案》确定了海南要“吸纳、聚集、培育全球一流教育资源”的原则，这就要求海南必须在规制上对接国际规则。

《服务贸易总协定》（General Agreements on Tradein Services，GATS）（以 下 简 称 GATS）是WTO文件体系中的一个主要协定。2001年12月，我国正式加入WTO，GATS随之对我国生效。GATS列出的服务行业包括了教育，因此涉及教育的法律、行政法规、部门规章，以及规范性文件都要受到GATS原则和义务的约束。GATS规定国际服务贸易具体包括四种方式：跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动。就教育服务来说，慕课等属于“跨境交付”，出国留学、来华留学属于“境外消费”，中外合作办学属于“商业存在”，聘请外国专家属于“自然人流动”。我国自2001年加入WTO以来，在教育立法上，仅仅对“商业存在”进行了国内法转化，制定了《中外合作办学条例》，对“境外消费”“自然人流动”的条约义务则是通过局部修改国内法的方式实现的，而在“跨境交付”方式下的市场准入和国民待遇并没有作出承诺①魏姝.改革开放40年我国高等教育国际合作法制的演进与反思［J］.北京大学学报(哲学社会科学版)，2018（3）.。

《实施方案》还确立了到2035年，海南教育国际化水平跻身世界先进行列的建设目标，如果没有为国际规则所接纳的国内法保驾护航，这一目标自然无法达成。因此，海南有必要在GATS框架下秉持开放理念对国内法进行梳理，对相应的教育类规制进行创新，以对接国际规则。

2.质量先导简政放权的原则

我国开展中外合作办学的初心就在于引进境外优质教育资源，举办“不出国的留学”，以满足人民对高质量教育的需求②谢健.中外合作办学的两种属性及其供给差异［J］.广西社会科学，2019（6）.。2016年4月，中办、国办印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》和教育部2013年发布的《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》均强调了提高质量。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是明确提出要“探索多种方式利用国外优质教育资源”。因此，《海南条例》及其实施办法要体现以质量为先导、简政放权的立法理念。

在对中外合作办学机构质量的把控上，目前我国是由教育部组织专家评估，然后根据评估结果决定是否批准。这虽然有利于确保我国的教育主权，但流程长、效率低。海南可以参照国外经验，建立官方高等教育保障和认证机构，如英国就成立了官方的高等教育质量保障署（The Quality Assurance Agency for Higher Educa-tion，QAA），或采取马来西亚模式，通过立法建立独立的非官方质量评估机构。凡是申报办学的可先由这些机构对办学资质和质量进行评估，评估合格后分类处理：申办机构的，根据《实施方案》由部省联合审批；申办项目的，纳入高校办学自主范围，报省教育厅备案即可。条件成熟时，还可对国内公立高等教育机构和境外优质高等教育机构合作办学实行登记备案制。

《实施方案》提出：“支持海南勇担教育现代化区域创新试验的时代重任，积极探索、先行先试……”因此，在相关规制的制定上，海南完全可以秉持以质量为先导、简政放权的理念，大胆探路、试错。

3.条款完备特色突出的原则

《海南条例》及其实施办法的制定要汲取《条例》的经验教训，尽量做到条款完备。可以在规制制定时思考以下问题，以避免内容遗漏：（1）海南建设国际教育创新岛的任务需求是什么？（2）这些任务需要什么样的中外教育机构来完成？（3）在海南现有条件下，什么样的合作办学模式最具吸引力？（4）海南现有教育资源如何发挥到极致？（5）如何在涉外机构准入、质量保障、外籍教师管理等方面补齐现有《条例》的缺漏？

此外，还要突出地方特色。一是利用海南与东盟陆海相邻、文化相通、血脉相亲的天然优势，制定专门的东盟合作专项条款或规范性文件，深化海南与东盟国家教育交流合作。东盟是我国重要的毗邻友邦和“一带一路”建设的关键节点。2016年7月，教育部牵头制定的《推进共建“一带一路”教育行动》强调实施“丝绸之路”合作办学推进计划，倡议沿线国家之间开展高水平合作办学。因此，全方位加强与东盟国家的教育合作，对海南国际教育创新岛的建设具有重大的现实意义。具体来说，规制要体现两方面的内容：一方面是“引进来”，就东盟国家教育机构来海南合作办学，学生来海南留学制定专门的细则条款或规范性文件，如设立东盟来海南留学示范校实施办法等内容；另一方面是“走出去”，就海南高校赴东盟开展境外合作办学制定细则条款和扶持政策。二是可以细化中外合作办学扶持与奖励措施，对回报比例、税收优惠、财政资助制定细则，保证合理回报，增强在海南合作办学的吸引力。三是制定海南急需发展的学科专业清单，辅以更宽松的政策，更具含金量的措施，以更加进取的态度鼓励合作。

4.操作便捷处罚刚性的原则

《海南条例》及其实施办法的制定，要尽量避免程序式、原则性表述多、细则列举少的弊端。在涉外机构准入审查、质量评估标准、课程许可、外籍师资管理、广告管理、营利性机构获取合理回报、非营利性机构获得政策资助、税收优惠等方面要尽量制定出具体的量化标准，以及动态监测细则，强化可操作性。

《海南条例》及其实施办法的制定要借鉴马来西亚、新加坡、香港的立法经验，加大违法惩罚力度。一是对中外合作办学机构需承担的每一项义务，如有违反必有一条制裁措施与之相对应。二是推行马来西亚、新加坡、香港通行的罚款和入刑视情节轻重叠加惩处的办法。三是加大经济处罚额度。总之，需以严厉的法律制裁措施遏制海南中外合作办学中可能出现的各种问题。