涉林行政案件执行难点问题分析

张沙银婷 朱晓琳

[摘要]通过对X市近年来涉林行政案件数据分析，对于其中存在的执行难问题进行成因分析，并提出拟解决的方案。

[关键词]涉林行政案件;执行难;分析

[中图分类号]F326.2[文献标识码]A

改革开放40多年来，我们国家的环保意识经历了从无到有，从忽视、轻视到重视的一个过程。党的十九大提出了生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计、人与自然是生命共同体等重要论断，作出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署，明确了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生態环境监管体制等重点任务。随着党和国家对于生态环境保护的重视程度不断提升，行政机关针对生态环境的保护行动大力开展。森林公安作为保护森林资源的主力军，近年来查处了大量涉林案件，但是在案件办理过程中，存在一些难点问题亟待解决。

1 涉林行政案件现状

根据表1中的数据统计，X市森林公安在2015年12月至2018年9月里，共计查处3215起森林行政案件。其中，2017年查处案件是2016年的3.37倍，行政罚款金额是2016年的10.83倍。截至2018年9月，X市森林公安共查处1368件案件，与2017年全年查处数据仅相差57起。涉林案件数量逐年攀升，与国家对森林保护越来越重视但人们缺乏相关法律知识而保护意识淡薄有关。从近三年的数据来看，行政机关针对森林行政案件多以罚款为主，处罚中仅有少数要求行政相对人补种。涉林案件行政处罚的本意是为了更好地保护森林资源，以达到可持续发展的目的。但现阶段所处罚款，远远不够对已造成破坏的森林进行恢复。

2 涉林行政案件存在问题及产生原因

森林公安局作为执法机关，在执法过程中，必须严格依照有关法律法规的规定，对于违法行为依法查处。通过对2015年12月至2018年9月X市森林公安所处理的案件卷宗进行仔细阅读，整理分析数据，总结出现阶段X市森林公安在执法过程中所遇到的困难，并进行分析。

2.1 补种、补栽等法律规定实务可操作性差

《中华人民共和国森林法》第三十九条和第四十四条都有规定，违法者破坏了林木，需要对林木进行补种。《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八条、第三十九条、第四十一条都有类似的规定。以《中华人民共和国森林法》第四十四条为例，法律对于进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿;由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上五倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

根据云南省各级政府部门权利清单和责任清单对拒不补种或者补种不符合国家有关规定的代为补种树木方面的规定，要求责任机关有催告，代履行通知，代履行，追缴代履行费用和事后监督等责任。但是在森林公安针对涉林案件的处理过程中，面对违法者不愿意履行补种的行政处罚决定一般基于两种原因，一是主观不愿，二是客观不能。主观不愿的违法者，行政机关可以根据有关法律法规的规定对行政相对人进行代履行或者申请法院强制执行。但是，大部分拒不补种的违法者拒不补种的原因都是因为客观不能。多数违法者因为家庭条件困难和缺少有关林业法律规定的认识，才会对森林树木或林木进行盗伐或是滥伐。当行政处罚下达后，行政相对人并非自己不愿意履行，而是因为难以支付买树苗的价格和罚款。在这种情况之下，行政机关就需要考虑，如果进行代履行，将会面临难以追缴代履行费用的问题。一旦最终无法追缴代履行的费用，这笔代履行的费用就将由行政机关自己承担。那就将本应是违法者的法律责任强加到了执法部门的身上。

在违法者自身经济情况困难的情况下，致使行政机关陷入一个两难的选择。若是选择代履行，就将面临法律责任从违法者转嫁到自身不说，法律的威慑作用也得不到体现。同时会给森林保护工作带来潜在的风险。例如：有人会觉得盗伐树木也没关系，反正我没钱，行政机关也会替我种上。这可能会导致森林被破坏的可能性较之增加。若是行政机关选择不代履行，就将成为检察院行政公益诉讼被告人。因为应该是行政机关履行的职责，其没有履行。同时被破坏的森林林木也得不到修复，造成持续损害公共利益的一个结果。

2.2 限期恢复原状难以执行

X市森林公安局于2017年12月至2018年9月，共计受理擅自改变林地用途案件970起，约是昆明森林公安局2017年12月至2018年9月总案件受理数的70%。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复，并处非法改变用途林每平方10元至30元的罚款。由于树木的生长需要很长的周期，而许多非法占用林地案件，都或多或少地砍伐了林地已种植的树木。有关法律法规仅仅要求林业主管部门责令违法者恢复原状。行政机关根据有关法律法规的相关规定难以界定行政相对人的行为是否对擅自改变用途的林地进行了恢复。

在实践过程中，执法机关针对行政相对人是否已经履行其义务难以判定。以违法者擅自改变林地用途的案例为例，2018年内X市森林公安局查处了大量擅自改变林地用途案件。其中有些案件中，当事人将原有林地上的树木砍伐，进行房屋的建盖。X市森林公安局对其违法行为进行查处。责令违法者限期恢复原状并处罚款。但是针对此类案件，行政机关针对行政相对人的恢复行为应如何进行判定？是当行政相对人将建造在林地的上房屋进行拆除属于履行完毕，还是应该恢复其林地范围内原有的林木数量为其行为的履行？若仅仅是拆除违法者建盖的房屋，其林地被砍伐的林木应如何处理？且若仅仅是拆除房屋，林地的用途也未得到有效的恢复，是否与立法者的本意不相符。若是需要恢复林地范围内原有林木，那应该如何对其恢复进行判断？是以行政相对人恢复原有的林木数量为标准，还是应以科学评估该林地面积内应有多少林木数量进行恢复？同时，针对林木的恢复，是仅仅需要恢复种植其幼苗，还是需要其成长到被砍伐的年限的树木？这些问题没有一个科学的界定标准，导致行政机关处罚决定下达后，难以对于限期恢复的林地进行有效的监督和管理。其次，由于上述原因，行政机关对于拒不履行限期恢复原状义务的行政相对人，同样难以代履行。

2.3 代履行难

X市森林公安在作出的行政处罚种类大多为罚金和限期恢复原状，很多行政相对人在缴纳罚金之后，对于限期恢复原状的处罚则是出于消极对待的态度。森林法及其实施条例中规定，“拒不补种或补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”由于该行政处罚是由森林公安作出的，代为补种职责则落到了森林公安肩上。实际操作中，除了在上述两个问题中存在的代履行方面难的问题，还有行政机关的经费有限，很难做到代为补种。虽然法条有规定，但在实际操作中被毁林限期恢复原状有能力恢复却不恢复的，使得林地长期荒芜，造成更大的破坏。在我国部分地方对拒不补种、恢复原状的情形制定了相关的行政强制流程图。在流程图中，对于行政强制处罚不履行的行政相对人，对其进行催告后，继续不履行相对人，诉至法院申请法院强制执行后，再进行代履行。而X市森林公安在遇到行政相对人限期内不能恢复原状的情形时，法院以森林公安具有代履行权为由拒绝立案，导致限期恢复原状代履行现实中无法实现，继而让森林公安在环境公益诉讼中成为被告。

综上所述，森林公安局每年处理的涉林行政案件多数是盗伐、滥伐或是擅自改变林地用途或是非法占用林地案件。而以上的问题基本囊括大多数案件处理过程中存在的主要问题。因为林地的特殊性，难以代履行，导致森林公安难以完全履职。不仅林地不能及时有效恢复，还使公共利益处于持续受损的状态。

3 存在问题的拟解决建议

根据上述森林公安局在实践中存在的问题，我们认为应该从以下几个方面入手，从而实现切实保护森林资源不被破坏，即使森林被破坏也能得到有效的恢复。同时确保相关林业执法部门依法执法，严格执法。

3.1 加强农村林业普法教育

根据相关涉林案件的文献梳理和X市森林公安局近年来办理的涉林行政案件的资料分析，多数涉林行政案件的犯罪主体以本地农民为主，且文化水平普遍较低，尤其是对于森林保护的法律意识淡薄。当地农民的主要思想还是认为自家的林地或者是林地上种植的树木，归自己所有，自己可以随意处置。即使一部分知道砍树、运输、擅自改变林地用途等行为需要取得相关的林业手续，也不进行办理，主要原因有：一是办理林木采伐证，每年各地区都有林木的采伐限量，一旦采伐蓄积量达到有关的限额标准就无法办理;二是部分当地农民认为就砍伐树木量少，办证过程太麻烦，没有必要性;三是有些农村当地的村民认为树是属于他们集体的，由集体决定如何处理树木就可以了;四是还有其他一些违法者抱着法不责众或是查不到自己的侥幸心理。

所以，要预防这些案件的发生，就需要让当地农民明白自己的行为是违法相关法律法规的规定。普通老百姓对于法律都存有敬畏之心，如果知晓自己的行为触犯法律则在行动时会更加慎重。因此，我们要加强对农民的林业普法教育。例如：可以每年进行林业普法活动，同时针对相关林业法律法规的内容做一些相关知识测试，测试达标的给予适当的奖励，以刺激当地农民学法、知法和守法的积极性。

3.2 完善林业法律法规中相关问题的履行标准

在涉林行政案件实践中存在的问题，不仅有行政相对人主观不履行行政处罚决定的行为，还有行政相对人客观不履行行政处罚决定的行为。针对主观不愿和客观不能，行政机关应该对其行为进行区别对待。但是无论是针对行政相对人的主观不愿或是客观不能，我们都应该先建立一个违法者履行行政处罚决定的标准，其履行行为达到什么标准，行政机关应该判定其履行行为已经履行完毕。

3.2.1 建立相关补种树木的履行标准。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八条第二款的规定：盗伐森林或其他林木，以立木材积计算0.5m3以上或者幼树20株以上为准，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值5倍至10倍的罚款。其中要求行政机关责令违法者补种盗伐株数的10倍。违法者补种10倍的树木，是否应该规定一下标准？第一，补种的树木是补种在被破坏的林地或是补种在国有林场，抑或是应该区分看待？例如：违法者砍伐幼树21株，那根据法律的规定，违法者应补种210株幼树。但是这210株树木是应该补种在被破坏的林地内，或是补种在国有林场，抑或是一部分补种在原有林地内一部分补种在国有林场，这些标准是需要确立。个人而言，我更支持补种的树木应该根据实际情况来确定，以补种在原被破坏林地为主补种在国有林场为辅。原因如下，首先，若仅仅补种在原被破坏的林地，被破坏林地不一定有足够的空间支持补种那么多树木。其次，若仅补种在国有林场，就起不到恢复被破坏的林地的目的。所以，我们认为责令行政相对人补种的树木，应该根据被破坏林地的实践情况来确立，若是被破坏林地有足够的林地补种树木，应补种在原有林地;若原被破坏的林地不足以支撑补种的树木，就以实际能补种的树木数量补种在被破坏的林地，补种不下的补种在国有林场。第二，补种树木的存活率的确定。行政机关责令违法者补种树木，不能简单的以违法者补种上幼树为履行完毕的标准。因为树木补种了，并不一定能够存活。所以有关林业主管部门应该界定补种的树木存活率达到多少时，作为补种履行的标准之一。第三，补种树木是否需要根据树木的年限来确定，是否补种完成？因为树木生长需要较长的生长周期。责令违法者补种的树木是否需要以违法者砍除的树木年限作为标准之一。若需要以其实际砍除的树木年限为标准，什么年限作为标准履行完毕的标准是合理的，需要具有专门知识的林业主管部门，进行有效的确定。若不需要以一定年限来作为履行完毕的标准，违法者对于补种上树木后，是否还需要对其补种的树木具有一定的管护义务？若需要，则需要制定有关合理的标准;如若不需要，则需考虑违法者履行其义务的行为是否已经达到恢复和保护森林及惩罚犯罪的目的。

3.2.2 建立限期恢复原状的履行标准。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。根据法律规定，行政机关对于擅自改变林地用途或逾期不归还占用林地行为责令其限期恢复原状。限期恢复原状也没有具体的有关规定。违法者应该恢复到什么程度，行政机关判定为已经恢复原状了。在实际的案件中，林地主要是被用作堆放渣土、改种农作物、建盖房屋等非林地用途。在这些案件中，有些林地原有林木被砍伐了，有些没有。恢复原状从字面意思来看，就是将状态恢复到没有改变之前的原有状态。行政机关责令行政相对人限期恢复原状应是要求行政相对人将林地恢复到没有改变其用途以前的状态。但是由于擅自改变林地用途的案件中，有些原有林木已经被砍伐，那么行政相对人对于这些已经被砍伐的林木不能将其恢复原状，这部分应该如何处理？是否可以将其砍伐的林木或植被进行补种后视为行政相对人恢复行为已经履行完毕？但是，如果以补种来恢复被砍伐的林木或者植被，就需要确立其补种的标准。通过字面理解，恢复原状要求行为人将所破坏的林地恢復到原来的状态，则补种的树木是否需要长到其所砍伐的年限，才能认为其恢复了原状？那么，行政机关作出要求行政相对人限期恢复原状，就会变得不合理。因为从执法实践来看，行政机关一般要求行政相对人限期恢复原状都是在一个较短的期限内，但树木生长需要时间，要求行政相对人限期恢复原状就变得难以实现。因此，需要有关的专业机构，制定一个切实可行的恢复标准才能使得法律被落到实处而不是成为一纸空谈。

3.3 设立代替处罚方法

在涉林案件的处罚过程中，存在较多的行政相对人经济条件差，难以支付行政处罚的罚款或是补种树苗的费用，致使行政机关难以执行到位。对于这类行政相对人，是否可以采取替代的处罚执行方法？例如，实在无力支付罚款或补种树苗费用的行政相对人，能否通过看护山林或加入护林工作，以工抵罚？因为这些相对人对于林木的盗伐主观恶性较小，且具有劳动能力。在现实生活中有如贵州省清镇市的潘某盗伐林木案，其盗伐林木的动机是为了想给生病的母亲做一副棺木，也有为了子女上学而上山盗伐林木的案件。这些违法者自身经济条件差、文化水平较低且法律意识淡薄，但其违法的主观恶性不大。所以，在其不能缴纳罚金或给付林木树苗费用的情况下，能否以工抵罚？让其参加护林有关工作，既能实现法律的教育和惩戒作用，也能使森林保护工作落到实处。

通过让违法者参与有关护林工作，不仅能让违法者学习到森林保护的知识，也能让其了解护林工作的不易。而且，农村属于熟人社会，当其因此受到惩罚后，其周围的人也会了解到相关的一些林业法律规定。同时作为为人民服务的政府部门，人性执法不仅可以让执法工作更好地开展，也能让案件切实得到处理。同时还可以向公众传递保护森林的价值观。而行政机关也不会因为难以履职，成为行政公益诉讼的被告人。

3.4 先予执行能否引入代履行案件

在行政相对人主观不愿意补种或恢复原状的涉林行政案件中，行政机关有代为履行的义务，代履行费用由行政相对人承担。但是由于森林公安作为行政机关所有办案经费都由国家有关部门统一划拨，很难有如此多的经费支撑代履行。那么我们能否将民法中的先予执行制度引入行政法的领域内？《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零六条规定：人民法院对于三类案件（追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用;追索劳动报酬的;因情况紧急需要先予执行的）根据当事人的申请，可以裁定先予执行。因为涉林案件涉及公共利益，在行政相对人有能力却不愿履行的情况下，由行政机关向法院申请先予执行，在执行后，委托相关具有资质的部门或者机构进行对林木的补种或森林的恢复。

综上所述，在生态文明建设和依法治国的背景下，保护森林和预防涉林违法犯罪是有关林业主管部门的职责。而各行政机关在执法办案的过程，应该总结相关问题，对于实践中存在的问题予以解决。

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