西汉末年刺史制度演变

摘 要：汉武帝时期初置刺史，行监察一职，效果较好，有效改善了这一时期地方豪强两千石的倚强凌弱，但到了元帝年间，社会矛盾再次激化，对地方制约的刺史的职能引发了朝堂中众官员的讨论，成帝年间，中央官员分为两派，一派要求必须加以改革，罢刺史置州牧，另一派则希望保持原状，随着两派官员的起起落落，刺史制度也罢而复立，但是都没有有效缓解社会矛盾。

关键词：刺史;职能;地位;西汉末年

刺史一职是汉武帝初设，汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”，“掌奉诏六条察州，凡十二州焉”。刺史在初置时是六百石的小官，但他的职能用“以卑临尊”形容再合适不过，主要是监察两千石官员，但在监察时也有所规定，规定只能六条问事，唐杜佑《通典》记载，“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今”。此时刺史一职位卑而职尊，能较好地发挥检察职能，正如顾炎武说的“夫职卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也”。到了西汉后期，党派倾轧，官员之间的相互打压反映在制度层面，社会矛盾日趋尖锐，土地兼并之风盛行，对地方豪强和官员的监督和限制成了西汉政府的主要任务，这种政策的转变表现在刺史的设立上，造成了刺史名称在刺史和州牧之间反复，“或为牧、或为刺史，更易无常”，地位也高低不定。

首先是成帝绥和元年，何武与翟方进奏“刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史，更置州牧，以应古制”，皇上准奏，故而“十二月，罢部刺史，更置州牧，秩二千石”，将刺史的名称改为州牧，地位提拔，升为两千石的官员。何武和翟方进在奏折里说，古时候的州伯都选贤者，现在的刺史与州伯的位置职责相同，任职重大，春秋理念应该是以尊地位高的人来治理民众，不应该以地位低的人来监察尊者。但是刺史官职是下大夫，用下大夫来监察两千石的高官，轻与重不准确，失去了位次尊卑的次序，所以要请罢刺史，改为州牧，用来应和古制，皇上准允了他们的建议。他们这种思想与成帝时期的儒学兴盛有很大关系，西汉后期儒家思想占了统治地位，《春秋》公羊学说成了主流思想，学者“言必称尧舜”，以应古制。

第二次是在哀帝建平二年，汉书《朱博传》记载，朱博奏请“罢刺史，更置州牧，秩真两千石，位次九卿。九卿缺，以高第补，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁。臣请罢州牧，置刺史如故”，奏可，故而“春四月……罢州牧，复刺史”，将州牧名又改回成刺史。这次是朱博上奏说，以前武帝时置部刺史，社会安定，刺史居九年而升为守相，有才能有贡献的人可以被破格提拔，虽然职位低，但是奖赏丰厚，到前丞相翟方进奏请罢刺史置州牧后，州牧地位提升，位同九卿，一旦九卿有缺员，就用门第高的来补，造成刺史中有才能的人只想着守成，不思进取，造成监察不到位的局面，所以朱博奏请罢州牧，复置刺史。朱博是从刺史的实际效用来看刺史制度的合理与否，与何武翟方进出发点不同。

第三次同样是在哀帝时期，“元寿二年，复为牧”。但史料较少，不能准确明晰是何人提出，只能推断当时丞相王嘉在罢刺史中起了一定作用。

可以看出，虽然刺史名称三变，看起来很曲折，但是这三次改变发生在不到十年之间，成帝绥和元年是在公元前八年，三年后的建平二年是公元前五年，刺史变为州牧又复为刺史，只经过二十三个月。同样的，在从建平二年到四年后的元寿二年，又从刺史变为州牧，只用了二十八个月，确切的计算，这三次变化只用了五十一个月，也就是不到五年的时间。五年中虽然官员有升迁罢免，但总的说来朝廷中还是同一批官员。并且，更重要的一点，罢刺史和复刺史的官员互相之间有嫌隙。

刺史作为监察官，对官员有种震慑作用。在汉书中可以看出，刺史和州牧的转换与御史大夫和大司空的转换息息相关。在绥和元年第一次罢刺史时，就是先将御史大夫名改为司空，之后罢刺史置州牧，“初武为九卿时，奏言宜置三公官，又与方进共奏罢刺史，更置州牧”。建平二年复刺史时，朱博為大司空，也是先改大司空为御史大夫，然后改州牧为刺史。朱博上奏说：“置御史大夫，位次丞相……今中两千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。臣愚以为大司空官可罢，复置御史大夫，遵奉旧制”，在奏复御史大夫后，“及博奏复御史大夫官”，紧接着又上奏，“臣请罢州牧，置刺史如故”。朱博出于监察的考量，认为刺史职卑，有利于监察，同样，御史大夫与丞相之间位次有序，也能更好地重国政。而翟方进在作为丞相时，却罢御史大夫，除掉可以监察自己的绊脚石，从而更有利于自己弄权。同样的，在刺史制度的考量上，二者的做法也大相径庭，一个罢刺史，一个复刺史，两者的出发点可以说是全不相同，但是，同样不能忽视的是刺史制度对当时朝政的影响。诚然，刺史的罢与复出于政治考量，就像上述何武与朱博的奏章里说的，是出于对刺史职能的完善，但一方面与此时官场的黑暗是分不开的，另一方面，与刺史职权的扩大也分不开，这些官员利用刺史一职来作为互相倾轧的角斗场，也是因为刺史一官的所处的地位已经不是汉武帝时的“六百石”小官了，刺史们虽然秩“六百石”，但手握大权，虽身在地方，但同样没有远离中央朝堂的争斗，在中央政府中占有一席之地。至迟在汉元帝时期，刺史就已经从武帝时“周行郡国”的居无常所变成有固定治所了，刺史的职能也有所扩大。汪清认为，刺史在一开始只是偶尔的越权行为，最开始是张敞临时的掌军权，张敞“自将郡国吏，车数百辆，围守王宫……傅吏皆捕格断头”，自将有擅自带领的意思，所以这是一种越权的表现，但是这是出于维护统治的需要，同时这也是零星偶尔的事情，没有造成很大影响。但到了后来成帝时期，刺史越权变的普遍，汪清认为，随着儒家公羊学说的兴起，权变思想也渐渐深入人心，在武帝时期的推崇儒家是建立在王霸基础上的，正如《汉书·元帝纪》中记载宣帝的话：“汉家自有制度，本以霸王道杂之”，而“儒家对于吏治的要求，君臣关系与法家是有区别的”，儒家允许官员在执行具体任务是依据实际情况有所变通，法家强调的是绝对服从，所以，哪种观念占据主导地位，官吏就用哪种理念来办理事务，武帝时期“外儒内法”，法家占据主导;随着昭宣两代发展，到了元帝以后，儒学独尊，刺史越权现象就渐趋普遍化，史书记载刺史越权行为的主导者都是“治《春秋》者”，如隽不疑、张敞等人，汉书《隽不疑传》记载“隽不疑……治春秋，为郡文学，进退必以礼，名闻州郡”，《张敞传》记载“（张）敞本治春秋，以经术自辅，其政颇杂儒雅，”。西汉武帝之后，法网严苛，社会矛盾激烈，相对“经世济民”的儒家学说更符合时代需要，所以至迟在成帝时期，刺史越权成普遍现象，职能扩大。一旦有了一个越权者，后人也就有了效仿的依据，就不难想象会有跟随者。

刺史制度到了哀帝元寿二年再次改为州牧之后，特别是到了王莽新朝时期，政局动荡，出于稳定统治的需要，刺史有了兵权，这也是后期刺史权力变大的主要原因之一;东汉建立，光武帝虽然想将刺史的职权收回并也付诸行动，但效果不是很理想，到了东汉末年同样时局动荡的时候，刺史一职已经慢慢演变為地方行政长官，拥有行政权和军权两大项，俨然成为割据一方的诸侯。到了隋唐，刺史成为地方固定长官的制度也确立了下来，“汉之刺史犹今之巡按刺史，魏晋以下之刺史犹今之总督，隋以后之刺史，犹今之知府及直隶知州”。

这种制度的演变出于当时社会状态的改变。自武帝后期，社会矛盾日趋尖锐，土地兼并严重，地方官吏的作用发挥不是很到位，刺史作为中央的特派，对州官有一定限制作用，刺史监察过细过密导致州官守成思想的出现，不求有功但求无过，最终地方行政不能很好的推行，这时就需要改变刺史的职能;刺史职能改变，到后来甚至逐渐掌握地方财政大全和军权，最终在王莽新朝时期和光武初年，出于稳固地方统治的需要，刺史“职能完全行政化，并逐渐渗入军事因素，拥有领兵作战权，甚至州牧普遍加将军号。刺史制度的改变，不是只是名称的改变，是地位和职能的演变。汉时规定郡太守只能治理本郡事宜，高于郡太守地位的州牧一官在镇压起义时可以更有效的协调数郡之间的力量，更好的发挥作用，至于在奏章内所说，以卑临尊不合制之说，应该只是一种含蓄的说法，成帝认识到了这种矛盾，所以同意将刺史改为州牧，哀帝即位时想要将朝堂大换血，故而改变一些制度，罢免一批官员，更主要的原因是，州牧也没有有效的改变社会状况，矛盾依旧激烈，同时州牧权力过大有割据一方的嫌疑，故而哀帝又将刺史制度复原，到了哀帝末年，这种监察根本抑制不了从中央到地方官员的兼并之风，所以政府又将重点重新放在了镇压人民的反抗之上，又重新确立了州牧制度。这种罢复的转变，是一种朝廷不同派别在对待社会问题上的不同看法和不同政策，官员的上位导致政策的转变。

注释

[1] 《汉书》卷六《武帝纪》，北京：中华书局，2007年，第48页.

[2] 《通典》卷三十二职官十四《州牧刺史》，北京：中华书局，2016年，第879页.

[3] 《通典》卷三十二职官十四《州牧刺史》，北京：中华书局，2016年，第879页.

[4] 《日知录》卷9《部刺史》，上海古籍出版社，2015年，第528-529页.

[5] 《中国官制大辞典》，上海大学出版社，2010年，第335页.

[6] 《汉书》卷八十三《朱博传》，北京：中华书局，2007年，第824页.

[7] 《汉书》卷十《成帝纪》，北京：中华书局，2007年，第83页.

[8] 《汉书》卷八十三《朱博传》，北京：中华书局，2007年，第825页.

[9] 《汉书》卷十一《哀帝纪》，北京：中华书局，2007年，第87页.

[10] 《通典》卷三十二职官十四《州牧刺史》，北京：中华书局，2016年，第879页.

[11] 《汉书》卷八十六《何武传》，北京：中华书局，2007年，第849页.

[12] 《汉书》卷八十三《朱博传》，北京：中华书局，2007年，第825页.

[13] 《汉书》卷七十六《张敞传》，北京：中华书局，2007年，第768页.

[14] 《汉书》卷九《元帝纪》，北京：中华书局，2007年，第69.

[15] 汪清：《西汉中后期刺史越权现象的历史考察》，郑州大学学报（哲学社会科学版），2001年第一期，第73页.

[16] 《汉书》卷七十一《隽不疑传》，北京：中华书局，2007年，第709页.

[17] 《汉书》卷七十六《张敞传》，北京：中华书局，第767页.

[18] 《日知录》卷九《隋以后刺史》，上海古籍出版社，2015年，第534页.

参考文献

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[5] 徐连达.中国官制大辞典[M].上海大学出版社，2010年.

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[7] 汪清.西汉后期刺史州牧反复置罢的原因及影响新探[J].河南师范大学学报，2001年第28卷第3期.

[8] 汪清.西汉中后期刺史越权现象的历史考察[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2001年第1期.

[9] 刘运玺.关于两汉刺史制度的几个问题[J].学术论坛，2007年第9期.

作者简介：刘珊（1994.05- ），女，山西吕梁人，上海大学2016级硕士研究生，研究方向：隋唐史。