公共充电基础设施的供给模式探究

摘要：公共充电基础设施建设是新能源汽车推广的重要条件，但是长期不如新能源汽车受政策重视，在近年的发展中逐渐暴露出了供给上的种种缺陷，面临较为严重的困难与挑战，如何解决公共充电设施的供给难题是发展新能源汽车道路上必须解决的重要问题。文章从公共充电设施建设现状出发，分析了公共充电设施供给在当下面临的挑战及问题根源，并依据现实实践与理论基础分析供给公共充电设施的三种模式。

关键词：公共物品;市场化;PPP模式;准公共物品

一、引言

自2015年国家出台相关鼓励政策，我国新能源汽车市场迅速发展，新能源汽车保有量激增。但是，作为配套辅助设施的充电基础设施在总量上存在巨大缺口，导致新能源汽车面临充电难、续航短的困境，阻碍了新能源汽车的发展。截止2017年12月，我国公共充电桩车桩比低于4∶1，充电难、充电体验差、投资效益不佳的矛盾十分突出。如何推进充电设施建设成为推广新能源汽车进程中必须直面的问题。

二、我国当下充电桩行业的发展现状及困境

目前，我国充电桩行业大体上复刻新能源汽车推广模式，即“以政策扶持为主、市场发展为辅”，试图先实现规模化市场再带动相关技术发展。在政策扶持下，充电设施相关企业在近些年也逐渐发展壮大，但是充电基础设施项目技术不成熟、投资风险大、盈利能力较弱的弊端，以及市场竞争机制下充电桩设施在全国的分布不均、布局失衡等问题也逐渐暴露了出来。

（一）2019年充电设施建设供给及行业发展情况

根据中国电动汽车充电基础设施促进联盟报告，截止2019年2月，联盟内成员单位总计上报公共类充电桩34.8万台，较1月公共类充电桩增加5861台，同比增长42.5%。

就地域分布上看，各省市公共充电桩总量逐年增长，但各地保有量差异较大，东西部差异明显。2019年2月，各省市公共充电基础设施总量前十的省市基本上位于东部沿海省份，其中北京市、上海市保有量最多，均破4萬台大关。

从车桩比变化来看，我国电动汽车充电站大多局限于电动公交汽车或内部集团用车，还没有建成真正面向不同用户的充电站服务网络。尽管充电桩同比增长了51.6%，但是根据中商产业研究院《2019年2月新能源汽车产销情况分析》，2019年2月系能源汽车销量同比增长达53.6%，纯电动汽车销量占比75.5%，充电桩的扩增速度仍旧低于新能源汽车的发展速度。未随车配建充电设施率仍较高，截至2019年2月，中国电动汽车充电基础设施促进联盟采样成员整车企业约75.1万辆车的车桩相随信息，其中未随车配建充电设施23.3万台，整体未配建率31%。

从充电基础设施运营商企业发展状况看，全国规模化运营商企业总计15家，企业间差距较大。充电设施保有量最大的特来电公司拥有124162台充电桩，是第二名国网公司的141%，而排名第十五的富电公司仅有1148家。目前我国充电设施企业数量庞大，市场竞争十分激烈，仅深圳就有200至300家充电桩企业，但是除了极少数龙头企业外，大部分充电桩企业基本未能实现盈利。盈利状况前景较不乐观，充电设施成本较大，投资周期长，平均一个充电站的投资成本为250万元，配电设施成本在160万元，投资回报周期约为2至3年。随着越来越多的资本进入市场，价格战愈演愈烈，再加上新能源汽车技术的突破，新能源汽车续航大大增加，对充电桩功率的要求大幅提升，原先投入的充电桩充电慢，将很快被新投入的、功率更快的充电桩取代，极大打击了资本并不丰厚的中小型运营商，制造商毛利率在2018年以后开始下滑。尚未形成规模优势的企业在不断压低的价格战和快速更新的市场需求面前难免败下阵来。因此，自2018年以来，中国充电桩企业面临“退市倒闭潮”，大量企业宣布解散、停止营运。

2018年至2019年一季度营业收入前五充电桩运营服务商上市公司业绩汇总，如表1所示。上市的充电桩运营企业中，除万马股份、众业达外，营业收入最高的国电南瑞净利润同比减少了18.81%，特锐德减少了36.18%。此外，营业收入达 7.91 亿元的科陆电子在2019年一季度净利润同比减少了 108.32% ，和顺电气减少了282.89%。2018年，容一电动、充电网科技和富电绿能三家充电桩运营企业就因持续亏损、资金链断裂等原因相继倒闭或退市。相较之下，新能源汽车企业比亚迪一季度业绩报告显示，公司实现净利润7.5亿元，同期增长631.98%，营收303.04亿元，同比增长22.50%，显然充电基础设施的盈利状况很难靠自身产生对社会资本的强吸引。

（二）充电基础设施市场化的问题与挑战

总体来看，2019年充电桩市场规模持续扩大，但是增速仍旧低于新能源汽车市场，车桩比矛盾依旧十分突出;在政策带动下，更多的资本进入市场，价格战、技术战增大了市场竞争，大量中小型企业被迫退出;经济上，市场总体盈利能力较差，2018年出现大量倒闭、退市;政策上，尽管2019年以来开始增加重视，但总体投入不足、难以满足实际布局需要。这些都充分反映了充电基础设施项目所面临的问题与挑战。

1.市场机制下设施布局不均衡

在市场机制下，充电桩运营商企业更倾向于在有利可图的地区布局充电基础设施，这些地区大多是位于我国东部沿海的经济较发达省区市，如北京、上海、广东等加速发展地区建设的公共充电基础设施占比达76.5%。这导致了我国充电设施布局上的地理不均，东部明显更为密集，而西部、中部经济较不发达地区则面临更为严峻的充电设施短缺。

考虑到对新能源汽车的推广是我国环境战略的一部分，是我国未来推动绿色经济的重要组成部分，新能源汽车并非普通的商品，而是承担着推广绿色能源的战略意义的重要环节，因此向全国推广势在必行。但是市场机制导致的充电设施分布严重不均衡很大程度上阻碍了新能源汽车在全国，尤其是西部、中部地区的推广。这些地区资源相对贫瘠，因此更需要依靠绿色能源、可再生能源来推动经济发展，然而充电基础设施的缺位阻碍了这些地区能源结构调整的步伐，消费者有车无桩，难以满足日常出行需要，缺乏足够的动力更新车辆。显然，目前充电设施的基本布局格局与国家绿色出行战略目标存在不小的偏差。

2.充电基础设施与电动汽车发展不协调

在市场投资选择上，2019年充电基础设施的同比增长率为51.6%，而新能源汽车的同比增长率则为53.6%;在盈利能力上，新能源汽车的表现则更为突出亮眼。这就造成了目前汽车行业中普遍存在注重车的投资研发、推广销售，而不注重充电基础设施的问题，有车无桩、有桩无车现象并存。电动汽车增长较快，充电基础设施规模增长缓慢，导致了新能源汽车与配套设施结构上的失衡。

在技术上，充电基础设施的技术发展也难以满足电动汽车实际的需要。受限于技术水平，新能源汽车电脑显示的续航里程和实际续航里程有偏差，容易引起车主对行驶预期的错误判断，造成中途停驶的风险，因此充电基础设施就十分必要。但是，一方面目前最为普遍的充电桩属于慢充充电设施，充电耗时长，难以满足快速即时的需要;另一方面，充电基础设施对环境的抵御能力较差，在相对恶劣的环境状况中性能下降明显。

但是，技术的改良需要资本的投入，而目前充电基础设施的市场预期并不乐观，投资增长相对保守，盈利能力较差，投资回报周期长，使得大量的企业难以负担技术研发的成本;新能源汽车的火热加快了其技术的突破，使得二者间的技术矛盾更为突出，造成充电基础设施与电动汽车发展十分不协调。

3.充电基础设施建设难度大

充电基础设施主要有三类：充电站、充电桩和电池更换站，目前最为主流的是体积相对较小的充电桩。充电桩主要分布在城市居民区，其建设需要规划、用地、电力等多项前提条件，涉及多个主管部门和相关企业。在社会停车场所，如居民区、街道、公共场所等，要建设充电基础设施就必须面对众多分散的利益主体，协调难度较大。在私人乘用车领域，许多用户停车位并不固定，不具备安装条件;具备安装条件的用户又面临着业主委员会和物业服务企业不支持、不配合的阻挠。同时，由于充电基础设施涉及公共电网、用户侧电力设施、道路管线改造，使得相关运营商企业在统筹协调、建设铺设上面临更多的困难。中国电动汽车充电基础设施促进联盟2019年報告指出，未随车配建充电设施的主要原因中，居住地物业不配合、居住地没有固定停车位等原因占比达74.6%。

4.受政策影响较大

充电基础设施具有投入大、回报周期长的特点，因此在目前我国新能源汽车市场规模较小的情况下，如果没有有力的扶助政策，很难吸引社会资本进入充电基础设施领域。在政府对充电基础设施发展的重视程度不够的部分地方，由于缺少切实的配套支持政策，在城市建设及相关规划中缺乏对充电基础设施的布局考量，财政上补助不足以弥补所需的资金缺口，在长期用地政策上没有实在的鼓励优惠，对社会资本吸引力不足，充电基础设施建设发展乏力。而在一些政策扶持力度较大的省区市，充电基础设施的建设及推广则明显快得多，如北京市推出《关于加强停车场内充电设施建设和管理的实施意见》，确定了电动汽车充电专用泊车位，在一定程度上缓解了社会停车场这类安装困难的场所的协调难度;深圳出台《深圳市系能源汽车充电设施管理暂行办法》，为投入运营的充电设施提供充电设施建设补贴，纾解了相关企业的资金压力。

因此总的来看，目前的充电基础设施行业的市场相对较小，市场影响力不足，对于国家政策的依赖性较强，其发展预期很大程度上取决于国家及当地政府的政策导向。

三、公共充电基础设施供给模式分析

（一）市场供给，政府引导

目前的公共充电基础设施的主流供给模式是由市场主导、政府扶助的模式。这一模式在设计上主要是希望借助市场在经济调节上的灵活性，推动相关产业、技术的发展，吸引社会资本进入该领域，利用市场竞争机制建立一个完善健康、自我发展的市场。这一方式最主要的优势在于效率，即可以弥补完全由政府供给时可能产生的低效与供给不足，使供给在市场竞争下自发地导向商品供给质量的提高，从而提升整体的社会福利水平，有助于减轻财政负担，激发社会资本活力，从长期看是相对良性的发展渠道。

但是如前所述，这一模式目前的发展不如人意。大量企业对地方政府财政支持依赖较大，市场机制效果远低于预期。这主要是因为目前的公共充电基础设施市场仍旧方兴未艾，市场规模较小，激励乏力、规制缺位难以形成有效竞争，规模效益尚未凸显。市场发育尚未成熟，信息传导机制、价格发现机制以及竞争机制都未能有效发挥作用。

（二）政府供给，市场让位

当市场机制未能有效发挥作用或者市场失灵时，准公共物品的供给一般要依赖于政府供给。政府除了可以更为有效地克服“搭便车”行为，而且面对企业在市场上遇到的问题能够更好地解决，从而保证准公共物品以更利于社会整体福利的方式供给。

如前所述，目前公共充电设施行业主要面临以下四个问题：经济上，市场规模小，投资大、回报率低，商业模式不成熟，盈利预期相对较弱，缺乏对社会资本的吸引力;实际安装上，涉及用地、规划、电路铺设等环节，需要多个部门的协调配合，但是相关合作机制尚不成熟，同时在居民区、社会停车场等地由于牵涉多方利益主体，难以达成一致，协调困难，且追求盈利，偏好发达省区市，在布局上存在明显的地域差异，造成资源浪费;政治上，尽管目前大方向逐渐转移到公共充电设施领域，但是此前长期的对新能源汽车的政策倾斜使得大量资本流向汽车领域，部分地方政府长期对公共充电设施不重视、不关注;技术上，新能源汽车发展较快，但充电设施行业却缺乏研发资金及研发动力，行业尚未建立统一的行业标准，各厂家各自为战，造成技术障碍。

以上种种困难与挑战主要是行业部门结构与政策环境的困难，因此单凭市场机制很难调节，需要政府部门全方位地参与到统筹规划、实际安装、标准制订之中。

这投资大、盈利低、技术难、市场小的准公共物品供给上，政府供给具有以下几个优势：经济上，政府可以通过税收替代收费来支付准公共物品的价格，意味着可以避免目前商业模式不成熟导致的投资障碍;政治上，政府具有组织优势，在协调统筹公共充电基础设施规划、协调安装、沟通有关部门方面具有更高的效率和更强的执行力，从而可以破除由于利益主体分散而导致的发展障碍;技术上，政府具有财政优势，在技术研发投资要求较大的领域，政府的财政足以支持持续的资金投入，从而保证高质量的供给，从而解决了由于技术落后而造成的行业内部门结构失衡。

但是也需要指出，政府供给的模式往往只是准公共物品市场发育初期时的权宜之计。政府供给准公共物品会对财政造成一定负担，同时政府过多地参与供给会阻碍市场的正常发展。

（三）政府与市场合作（PPP模式）

相较以上两种传统的供给模式，近年来新兴的PPP模式（政府与市场合作机制）也逐渐成为一种流行的选择。广义的PPP模式泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。其特点在于能有效减轻财政压力，但是政府的参与度并为减少，同时也能充分利用市场对资源的有效配置，形成政府与市场的“利益共享、风险共担、全程合作”模式。

目前，公共充电基础设施领域最为突出的两个问题是资金匮乏以及技术落后，资金上的匮乏导致了技术投资的缺位，加剧了技术落后;技术落后又使得公共充电基础设施的市场无法打开，更无法吸引资本的进入。因此归根究底是要紧抓资金与技术。而PPP模式在很大程度上可以实现这一点。一方面，PPP融资模式意味着政府背书，为该项目的未来发展做保证，结合政府“风险共担”承诺，降低社会资本对公共充电基础设施前景的顾虑，从而吸引社会资本进入，带动民间资本的发展。有效缓解公共充电基础设施的资金困难，且政府不需要承担过高的财政负担。另一方面，政府也可以提供足够的技术支持，与相关企业进行充分的技术合作，突破技术难题，接轨市场要求。最终，有希望达到有效提高新能源汽车充电设施建设运营效率、实现多方共赢和资源的高效高质配置、为全社会提供低价优质的充电服务的目的。

近些年，我国部分地区也陆续开展了公共充电基础设施供给的PPP模式试点工作。如天津市电动汽车公共充电设施网络建设被定为“政府和社会资本合作模式（PPP）国家示范项目”;青岛特来电公司也与新乡、芜湖等市，以合资形式共同建设运营充电站。

PPP模式的试点实践取得了较大的成效，是相对灵活、高效的供给模式，综合了市场的效率以及政府的执行力、组织力和财政，保障了公共充电基础设施行业能够向着相对完善、全面、可持续的方向发展，但是，PPP模式需要一个相对活跃、制度完备、效率较高的市场和管理有效、权责明晰的政府，对地区市场的发展程度和政府的管理能力提出较大的要求。

四、总结

目前我国的公共充电设施整体上处在向上发展期，并且预计将迎来政策方面更为有力支持，但在供给上仍旧存在诸多问题，如对供给总量不足，局部不均，难以满足新能源汽车发展需要，对社会资本吸引力较小，技术落后等问题。考虑到公共充电设施是具有准公共物品性质的商品，因此在供给模式上具有多样化、混合化的可能。在探讨了三种模式的利弊及环境条件后，不难发现，为了解决目前我国公共充电设施供给上遇到的困境与挑战，有必要根据不同省区市的实际社会情况，因地制宜，选择符合本地发展环境的供给模式，从而保障公共充电基础设施满足社会需要，推动社会整体福利的发展。

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作者簡介： 傅楚玮，中国人民大学经济学院。