征地补偿义务主体的制度困境与对策研究

高 飞

(广东外语外贸大学 法学院,广东 广州 510420)

由于“土地征收之目的,乃为兴办公共事业以达公益目的,但对特别牺牲之特定人,基于财产权保障之平等原则,应给予适当之补偿”(1)①杨松龄:《实用土地法精义》(增订五版),台北:五南图书出版有限公司,2006年,第625页。,故各国家或地区的财产征收制度均以对被征收人给予补偿作为实行征收的基本条件,我国也于2004年《宪法修正案》第20条确立了征收补偿条款。然而,我国有关集体土地征收补偿的具体法律规范过于简单,不仅从立法技术看较为草率,而且在立法表述方面也显得粗糙,且各地方政府在具体执行中又各行其是,使得该法律规范的实施难以得到农民集体及其成员的信任,而征地补偿义务主体缺乏法律的明确规定,正是实践中频频引发征地补偿纠纷的一个重要环节。本文拟就征地补偿义务主体制度进行探讨,希望对集体土地征收补偿制度的完善有所裨益。

一、征地补偿义务主体制度之现实困境

作为一种法律事实,土地征收引发征地补偿法律关系,土地征收补偿主体即为征地补偿法律关系的主体,包括补偿权利主体和补偿义务主体,其中，补偿义务主体就是指承担对补偿权利主体履行基于征地因而产生的补偿义务的主体。

在理论上,学者对于征地补偿义务主体的确定存在诸多争议,代表性观点主要有三种:

(1)国家为补偿义务主体。该观点认为:征地补偿法律关系是征收所引起,对财产权造成侵害的主体便是补偿义务主体,在征地法律制度中,只有国家能够行使土地征收权,其他主体均不具有征地的资格,故国家才是征地补偿法律关系中适格的补偿义务主体。(2)参见房绍坤等:《公益征收法研究》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第339页。

(2)征收受益人为补偿义务主体。该观点认为,补偿义务主体是因补偿被征收人的损失而受益的行政主体,该行政主体的任务将会基于征收而得到执行;如果征收有利于私人时,则应由该受益的私人来承担因征收所产生的补偿义务;如征收过程中多个行政主体或私人均受益的,则他们是共同补偿义务人。(3)参见哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,北京:法律出版社,2000年,第698页。

(3)在征收的受益人可以明确时,以该受益人为补偿义务主体;在受益人不明确或无法明确时,则由实施侵害行为的政府(国家)走向前台成为补偿义务主体。(4)参见汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第二卷),高家伟译,北京:商务印书馆,2002年,第409页。该观点是第二种观点的延伸和补充,其认为土地征收后可以区分两种情况处理:一种为受益人使用被征收土地,即政府征收土地后,受益人从政府取得土地而开发使用;另一种则是没有明确的受益人,此时由政府使用被征收土地,如被征收的土地用于军事设施建设。前者属于有明确的受益人的情形,其补偿义务主体就是该受益人;后者属于没有明确的受益人的情形,其补偿义务主体就是政府(国家)。(5)参见薛刚凌、王霁霞:《土地征收补偿制度研究》,《政法论坛》2005年第2期。

上述三种观点的争议焦点集中于用地单位能不能是补偿义务主体。

在征地法律制度中,将作为征收申请人的用地单位确定为征地补偿义务主体,具有悠久的历史,如1874年普鲁士法律直接指出:“经营者承担补偿义务。”沙俄立法虽然没有直接指明经营者承担补偿义务的条文,但从许多条文来看,这个义务是不言而喻的。(6)参见M·B·维涅茨安诺夫等:《俄罗斯私法经典选译》,张建文译,北京:中国政法大学出版社,2012年,第73页。当今时代,以土地利用主体承担征地补偿义务的立法例也不鲜见,如日本和我国台湾地区即采此种立法例。根据日本《土地收用法》第68条的规定,作为用地人的起业人负担征地补偿,即起业人是补偿义务主体。(7)参见蒙晓阳:《私法视域下的中国征地补偿》,北京:人民法院出版社,2011年,第160页。我国台湾地区也确认了需用土地人的补偿义务主体地位。台湾地区“土地法”第236条规定,“征收土地应给予之补偿地价、补偿费及迁移费,由该管直辖市或县(市)地政机关规定之。”“前项补偿地价、补偿费及迁移费,均由需用土地人负担,并缴交该管直辖市或县(市)地政机关转发之。”同时,台湾地区“土地法施行法”第58条规定:“被征收土地补偿金额之计算与发给,由需用土地人委托直辖市或县(市)地政机关为之。”根据上述规定可知,在我国台湾地区的土地征收过程中,除各种“法律”已经明确规定了补偿标准的补偿地价外,对于“法律”没有明确规定补偿标准的补偿费及迁移费,由“直辖市或县(市)地政机关”规定补偿标准,以避免需用土地人与土地所有权人之间因利害关系而产生争议;土地征收因需用土地人请求而启动,被征收的土地由需用土地人使用,故因征收而应给予土地所有权人或使用人的补偿地价、补偿费及迁移费,自然应当由需用土地人负担;在征地补偿关系中,需用土地人与具体实施土地征收的“直辖市或县(市)地政机关”之间构成委托关系,作为受托人的“直辖市或县(市)地政机关”应当计算与发给征地补偿金额、转发各项补偿费用。(8)参见陈铭福:《土地法导论》(增订二版),台北:五南图书出版股份有限公司,2005年,第579页。可见,为了合理化以需用土地人为补偿义务主体的征地补偿法律关系,我国台湾地区“法律”将土地征收实施机关与需用土地人之间的法律关系确定为委托关系,被征收土地的“直辖市或县(市)地政机关”向被征收人支付补偿费用,不过是在履行其承担的处理需用土地人的委托事务的义务,而且,“被征收土地或土地改良物之所有权人,对于其土地或土地改良物之权利义务,于应受之补偿费发给完竣时终止,需用土地人取得该土地之所有权”。(9)杨松龄:《实用土地法精义》(增订五版),第602页。

在我国,法律法规关于集体土地征收中的补偿义务主体的规定并不统一,有的法律规定征地补偿义务主体是国家,有的法律规定征地补偿义务主体是用地单位,(10)参见蒙晓阳:《私法视域下的中国征地补偿》,第195-196页。1998年《土地管理法》修订后未对征地补偿义务主体作出规定,导致征地补偿义务主体在法律规则上处于不明状态。相对于法律法规中有关征地补偿义务主体之规范混乱情形,我国政策性文件迂回地表达了国家是集体土地征收中的补偿义务主体的看法,如根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)的规定,出让土地收入使用范围包括征地和拆迁补偿支付以及补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出等支农支出,而这一部分费用支出类型正是对征地补偿义务的履行,加之有权在被征收的集体土地上设立国有土地使用权并予以出让的只能是国家,故由此可推断该通知暗含了以国家为集体土地征收法律关系中的补偿义务主体的规定。但是,在集体土地征收实践中,往往是由用地单位承担补偿义务。在2015年七省实地调研中(11)为获得有关集体土地征收法律制度之运行状态的较广泛的第一手素材,笔者参与了2015年7月至9月在山东、湖北、贵州、河南、广东、黑龙江和浙江等七省开展的实地调研。此次调研在21个县(市、区)42个乡(镇)84个村展开,每村选取包括村干部在内的6户村民进行问卷调查,共收回有效问卷504份;同时,针对在问卷过程中发现的突出问题进行典型对象个别访谈,每村制作访谈笔录1份,共制作访谈笔录72份。,不少地方的受访农户反映,在集体土地被征收时,都是由用地单位直接负责与农民集体及其成员洽谈征地补偿费用的有关事宜,代表国家行使征地权和组织实施征地方案的行政机关则潜于用地单位之后。由于我国法律没有明晰用地单位在征地补偿法律关系中的地位,致使用地单位承担征地补偿义务的法律依据何在也是一个不明不白的问题。

根据《宪法》规定,我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,其中土地只能由国家和集体所有,如果在集体土地征收法律制度中将用地单位确定为补偿义务主体,结果将是用地单位支付了购买集体土地所有权的对价,取得的却是国有土地上的建设用地使用权,而国家在征收集体土地时未付出任何对价,反而取得了土地所有权,这在法律上对用地单位有欠公平。在集体土地征收实践中由用地单位作为补偿义务主体支付补偿安置费用时,由于用地单位既要支付地价又要支付补偿安置费用,用地单位的成本增加,盈利空间减小,因此压低补偿安置费用成为用地单位的首选,(12)参见帅海香:《我国农村土地征收补偿法律制度的问题与对策》,《法学杂志》2011年第10期。这种情形在事实上导致了土地被征收的农民集体及其成员的合法土地权益不能得到充分实现的弊端。而且,以用地单位作为征地补偿义务主体,在补偿权利主体与补偿义务主体就补偿问题产生纠纷时,该纠纷到底属于何种法律性质在司法实务中也存在一定程度的混乱,(13)参见江必新主编:《〈最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》,北京:中国法制出版社,2013年,第116页。从而无谓增加了农民集体及其成员寻求法律救济的难度。

可见,在集体土地征收法律制度构建时,理顺农民集体失去土地所有权获得征地补偿款和用地单位支付征地补偿款取得建设用地使用权之间的法律关联,能够在区分各方当事人的权利(或权力)与义务、确定不同类型的征地补偿纠纷的法律性质以准确选择救济渠道时,为集体土地征收过程中涉及的各方主体提供实质性的帮助。

二、征地补偿义务主体之制度缺失根源

在集体土地征收过程中,我国一般由用地单位承担征地补偿义务,这种在实践中被接受的习以为常的做法之所以造成各方当事人的困扰,根源就在于没有对征地补偿法律关系作出准确而清晰的界定。

由于我国《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规对征收集体土地时的补偿义务主体没有明确规定,而“在土地征收过程中往往在征地的行政机关背后都存在一个实际用地人,而相关土地征收补偿安置费用往往是由被征收土地的使用人负担,有的地方政府甚至要求由土地使用人事先直接垫付补偿安置款项”(14)江必新主编:《〈最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》,第116页。。在实践中“谁受益(用地),谁负担”征地补偿安置费用这种看似合理的做法,其实既是对征地补偿法律关系的扭曲,也是对国家行使征收权后农民集体失去土地所有权与用地单位取得建设用地使有权之法律逻辑加以模糊处理的不当结果。

在我国,土地征收的对象是集体土地所有权,根据《物权法》第28条的规定,人民政府的征收决定将导致集体土地所有权的变动。尽管《物权法》第28条关于自人民政府的征收决定生效时发生物权变动效力的规定受到了学者的质疑,(15)对于《物权法》第28条中规定的人民政府的征收决定之生效时间,学者多理解为“征收决定公告之日”,同时他们也对该规定的合理性提出了质疑。参见温世扬:《征收、拆迁与不动产物权变动及其相关立法问题》,《福建政法管理干部学院学报》2008年第4期;房绍坤、马浩:《论因征收导致的物权变动》,《山东社会科学》2013年第10期。不过,司法实务认为,“征收决定的生效应具有特定含义,必须在征收补偿完成之后,被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼,或者提起了行政诉讼或者行政复议后原征收决定被维持的,才能认为征收决定发生效力。”见王松主编:《最高人民法院司法观点集成:新编版·民事卷》,北京:中国法制出版社,2017年,第285页。但征收集体土地导致的效果是农民集体丧失被征收的土地的所有权,国家同时取得被征收的集体土地的所有权,这一点却是学界的共识。可见,基于征收行为取得集体土地所有权的主体是国家,将其认定为征收的受益人与《物权法》关于物权变动的规范内容相一致。在集体土地征收完成后,用地单位将取得设立在被征收土地上的建设用地使用权,基于该事实能够将用地单位也认定为是征收的受益人吗?这就需要对用地单位获得建设用地使用权的法律依据进行分析。

按照我国现行法的规定,在国有土地上设立建设用地使用权的方式主要有出让和划拨两种,其中经营性的建设用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的出让方式设立建设用地使用权,公益性的建设用地可以采用划拨方式设立建设用地使用权。在以出让方式设立建设用地使用权时,作为征收请求人的用地单位必须支付相应的土地出让金。征收请求人为使用被征收的集体土地支付出让金的法律依据不是征收行为,而是《物权法》第138条所规定的建设用地使用权出让合同。从我国集体土地征收实践来看,建设用地使用权人支付的出让金包含征地补偿款在内,不过,征收请求人支付出让金的对象是建设用地使用权出让合同的对方当事人即国家,而不是集体土地征收中的补偿权利主体。以划拨方式设立建设用地使用权主要是为了公共利益的需要,《土地管理法》第54条、《城市房地产管理法》第24条和《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)对划拨建设用地项目进行了列举,此种建设用地使用权没有进入市场流转,也没有完全按照市场规则进行交易,故用地单位不需要支付相应的对价。但是,根据《城市房地产管理法》第23条的规定,建设用地使用权的划拨原则上是无偿的,在特殊情形下取得人需要缴纳补偿、安置等费用,只是该补偿、安置费用是支付给被征收人,并不是如同建设用地使用权出让时的出让金那样向国家支付。(16)参见王利明:《物权法研究(修订版)》(下卷),北京:中国人民大学出版社,2007年,第122-123页。作为征收申请人的用地单位取得被征收土地的建设用地使用权的依据,要么是建设用地使用权出让合同,要么是经县级以上人民政府依法批准而划拨,享有的利益来自于建设用地使用权的设立(出让或划拨),其不能因人民政府对该集体土地作出的征收决定而当然享有利益至为明显。在实践中,如果存量国有建设用地能够满足用地单位的用地需求,则用地单位可以通过出让方式或者划拨方式获取建设用地使用权,尽管此种情形中用地单位享有的利益在性质上与取得设立在被征收的集体土地上的建设用地使用权完全相同,但却与集体土地征收行为无关。可见,作为征收申请人的用地单位享有建设用地使用权是基于其与国家之间产生的法律关系,将用地单位视为集体土地征收的受益人欠缺法律上的正当性。

我国有学者从征地补偿实践出发,认为如果政府是补偿义务主体时,其将想方设法从集体土地征收中赚取差价,使“权力寻租”的风险大大增加,从而会相应导致行政成本提高。(17)参见陈泳:《关于完善我国土地征收补偿制度的思考》,《内蒙古农业大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期。这种担心的缘由是对行政权力的行使缺乏信任,反映了当前对行政机关在集体土地征收时可能作出不当行为或违法行为的忧虑,但这种情况只是表明对行政机关加强监督使其合法、合理行使权力是一项重要任务。如果行政机关将征收集体土地作为获取私利的机会而枉法,即使由用地单位承担征地补偿义务,在用地单位与补偿权利人之间就征地补偿问题产生争议时,行政机关在更多的情形下还是会偏离公正立场而站在用地单位一边。(18)参见江必新主编:《〈最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》,第116页。在集体土地被征收后,虽然国家并不直接使用被征收的土地,因而征地补偿安置费用最终是由用地单位承担,但由用地单位最终承担补偿安置费用这一现象并不能改变征地补偿法律关系的性质和当事人,也不能使用地单位取代国家成为补偿义务主体。(19)参见房绍坤等:《公益征收法研究》,第339-340页。正如有学者强调:“从朴素的观念出发,也许由用地单位直接与被征收人发生补偿费法律关系,省却国家这个‘中间人’环节,可以使程序更加简洁。然而这是悖离法律基本精神的,因为一定的形式和必要的程序恰恰是法律生命力之所在!在我国,以国家作为行政补偿的义务主体还可以借助国家强制力来保障补偿费不致久拖不决而影响被征收人的生产生活。”(20)王太高:《行政补偿制度研究》,北京:北京大学出版社,2004年,第205页。因此,梳理并厘清集体土地征收法律制度中各主体之间的法律关系,让征收申请人与征收人、征收人与被征收人相互之间的法律关系回归正轨,严格而公平、公正地执行法律,才是治本之策。

三、征地补偿义务主体制度缺陷的破解

在财产征收关系中,存在两种法律关系:其一为征收请求人与征收人之间的法律关系,该种法律关系导致征收权的启动。其中,征收请求人就是为实现公共利益而需要使用土地的人,也就是用地单位,其最终目的在于使用被征收的土地。其二为征收人与被征收人之间的法律关系,也就是征收权的实施。(21)参见房绍坤等:《公益征收法研究》,第338-339页。上述两种法律关系交织在一起,使得征地补偿法律关系不明,干扰了对征收补偿义务主体的确定。

有关征地补偿法律关系性质的确定,与对征收补偿行为的性质之认定有关。关于征收补偿的法律性质,主要有三种观点:

(1)私法说。该说又包括两种学说：其一,主张征收为私法性质,故征收补偿亦为私法行为,认为征收补偿是被征收人对需用土地人所提出的价格的承诺,当然是一种买卖价金。(22)参见叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,台北:作者自版,1989年,第73页。其二,主张征收的性质是公法行为,但征收补偿是私法行为,如Laband认为,“国家由于征收国民之财产权,因此承认被征收人之补偿请求权,补偿义务由需用土地人负担之,公用征收之结果会产生一种由国家或地方公共团体基于私法行为得任意请求征收行为之债务,这是一种准契约上的债务,所以具有私法性质”(23)叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,第73-74页。;Schelcher则认为,公用征收“在当事人间创设一定的法律关系,是指补偿之权利义务关系,国家基于公益需要实施公用征收,要对被征收人给予补偿,为确实保障此种请求权,应在宪法或其他法律规范上明定之,故补偿是直接基于法律规定所生之私权债务,其目的纯粹在于补偿被征收人财产上之损失,自具有私法性质”(24)叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,第74页。。

(2)公法说。该说主张征收为公法性质,征收补偿也属于公法性质,如Grünhut认为,“公用征收是国家对个人所课予之一种负担,国家之负担应公平而平等地分配”,“补偿是公用征收概念之特征”,“补偿存在于公用征收法理内,为征收相关之概念,由于权利与义务是相对的,因此征收权主体同时也是补偿义务主体,征收权是由国家或其机关行使时,则补偿义务亦属于国家或其机关之义务,此种补偿义务是属于公法范围”。(25)叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,第74-75页。

(3)公法私法混合说。该说认为,征收补偿具有公法私法混合的性质,“就其私法性而言,主要依据在于征收补偿与私法上的损害赔偿不具有质的差别,二者奉行基本相同的补偿或赔偿原则,并且在补偿或赔偿的标准、范围等方面也具有相似性。就其公法性而言,主要依据在于补偿义务主体及补偿根据的公法性。”(26)参见房绍坤等:《公益征收法研究》,第338页。

在上述各种学说中,私法说中的第一种观点否认征收的公法属性,从而在分析征地补偿之性质时发生了前提性错误,故其主张征收补偿为私法行为丧失了成立的根基;第二种观点虽然承认征收的公法属性,但忽略了需用土地人是征收申请人,其不具有行使征收权的资格,故其主张征收补偿为私法行为,割裂了土地征收权的行使与征收补偿法律关系之产生之间的关联性,也不是正确的结论。公法私法混合说是在对征收权的行使与征收补偿法律关系之关联性作出准确理解的基础上,增加了对补偿数额确定之依据的分析,其原本是想表明对财产征收的补偿数额应当比照民法上的财产损害赔偿予以确定,但却与征收补偿的公法性质产生了冲突,因为作为行政补偿的一种,征收补偿的范围限于直接损失,与民法上的财产损害赔偿“使被害人重新处于如同损害事故未曾发生时之处境”(27)曾世雄:《损害赔偿法原理》,北京:中国政法大学出版社,2001年,第7-8页。的要求尚有差距。在这几种观点中,公法说对征收权的行使与征收补偿之间的法律关系的分析符合法律规范的逻辑,且其关于征收补偿法律关系的界定符合财产征收制度的本质,殊值赞同。

根据征收补偿的公法说观点,土地征收中的补偿义务主体应当是国家,而不是用地单位。既然征收补偿由征收权的行使引起,是因其实施侵害了被征收人的财产权所产生的一种债的关系,由此可知,征收补偿法律关系的发生是以“征收权的实施”这一法律事实为前提的。(28)参见房绍坤等:《公益征收法研究》,第339页。从征地补偿法律关系来看,国家和被征收人是当事人,其中行使征地权的国家是补偿义务主体,被征收人是补偿权利主体,而作为征收申请人的用地单位是第三人。新中国成立后规制农村土地征收的主要法律规范长期以来都规定由用地单位承担补偿义务,尽管这种歪曲征地补偿法律关系的制度设计在1998年《土地管理法》修订时被取消,但因1998年《土地管理法》在有关征地补偿义务主体的规范方面留下空白,导致以用地单位为征地补偿义务主体的影响在实践中至今难以消除。不过,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》以政策形式将征地补偿安置费用纳入土地出让收入范围,事实上确立了国家作为征地补偿义务主体的地位,尽管该项政策举措并没有在实践中被严格落实,但其政策意蕴为集体土地征收立法时确保征地补偿义务主体回归到正确的法制轨道指明了方向。

四、结 语

我国集体土地征收补偿制度一直备受各界责难,征地补偿义务主体错位在农民集体及其成员享有的土地权益之实现方面起到了负面效应,当下应当以明晰征地补偿法律关系之当事人为基础,以《土地管理法》的修订为契机,将国家承担集体土地征收法律关系中的补偿义务明确规定下来,否定用地单位的补偿义务主体资格,为去除长久以来由用地单位承担征地补偿义务的错误法律观念提供直接的法律依据,并引导集体土地征收补偿实践行走在正确的道路上。