地方公共政策失真性执行问题的成因与对策研究

【摘 要】 公共政策的有效执行是解决公共问题、实现公共政策价值目标的关键，但现实中地方公共政策失真性执行问题却愈发严重，导致公共政策作为政府对经济社会发展实施宏观调控的杠杆作用难以成功发挥。本文试以层级性治理为视角，探析地方公共政策执行陷入失真性困境的成因，找寻可以走出困境并最终能够实现公共政策有效执行的对策建议。

【关键词】 公共政策 失真性执行 成因 對策 层级性治理

一、地方公共政策失真性执行及其表现

由中央制订的公共政策，其价值目标往往具有整体性和指导性，而且政策目标的实现需要地方的层层落实。在这过程中，公共政策会进行政策细化或再规划的过程，从而形成中央到地方多层级性的执行格局，这种层级性也反映了我国公共政策执行网络中的“条条”特征。首先是机械性失真执行，即公共政策执行人员在具体地执行政策时不是以实际情况为参考，而是只求“原则”缺乏“灵活”，盲目并机械化地照搬上级政策而出现的政策失真执行类型;其次是错位性失真执行，即因地方各级政府的政策执行人员素质参差不齐，业务水平不高，使得对上级的政策精神在领会和接受过程中时有偏差，最终导致公共政策执行出现低效、失效甚至负效应的失真执行类型;最后是扭曲性失真执行，即地方各级政府受自身利益的考量，对政策信息传递进行人为的干涉，将对上级传达的、下级反映的信息进行过滤，有利的将进行传达，而不利的予以压制，导致严重阻滞信息的有效沟通。[1]

二、地方公共政策失真性执行问题的原因分析

（一）公共政策执行主体的异化。首先，政策执行主体重私利轻公众利益。一般而言，公共政策制定后需要从中央到地方层层落实，这其中，有些政策执行主体因缺乏集体价值观而受畸形的政绩观影响，更多时候仅从私人利益、地方利益出发，会为了维护自身的利益，有选择地传递对自身有利的信息，隐瞒对自己不利的信息，于是导致政策执行中的信息不对称。[2]政策执行主体素质与能力不足。我国地方政府公共政策执行人员素质参差不齐，导致政策的执行多具有主观臆断性，公共政策本来应具有的效用也无法得到真正发挥。[3]

（二）公共政策执行权力的异化。首先，政策执行权力私化严重。在整个公共政策活动中，政策主体的权力实质上是一种公共权力，但现实中的情况却是因公共责任意识的淡薄和缺乏，使得公共权力的行使背离维护公共利益的轨道，常常异化为以权谋私的工具，并多以腐败的形式呈现。其次，政策执行权力边界模糊。公共权力作为实现政策目标的有效工具，在具体执行公共政策过程中，又因政策属性、政策目标等方面的不同，政策执行权力的性质也将与之发生变化。

（三）公共政策执行环境的缺失。首先，公共政策沟通渠道的缺失。以公共利益为基准的公共政策，从制定到落实始终离不开政策主体与客体间的有效沟通。但在执行政策过程中，政策宣传往往不到位。其次，公共政策执行反馈渠道的缺失。制定的公共政策，其执行最终旨在解决社会问题、增进公共利益。而“公民参与公共政策执行是社会主义民主政治和公共政策民主化的内在要求”[4]，这就意味着不但公共政策制定需要公众的参与，而且政策执行的效果更需要公众的反馈。

三、层级性治理——一个分析框架

在我国，层级性治理的关键就在于纵向上“依靠党委”的高位推动和中间层级的相协调。地方公共政策失真性执行的预防和真实性执行的保障既有赖于纵向上“依靠党委”的高位推动，同时也需要中间层级的相协调，进而通过进一步理顺不同层级间在职能、职责与机构设置上高度统一的关系，让省级、市级、县级都在积极发挥各自优势的同时，有序地推动政策目标的贯彻落实。

四、地方公共政策失真性执行问题的对策建议

（一）重视集体价值观，加强执行主体能力建设。首先，整合中央与地方利益，重视集体价值观。公共政策的制定不仅涉及到一定的地方领域，其执行更是关系着地方利益的方方面面。因此，中央政府既要在公共政策制定上处理好中央与地方政府间的利益关系，又要在执行上践行集体价值观，以减少和避免一些地方政府与执行人员为维护地方利益和私人利益而陷入政策执行困境，以确保公共政策执行的有效性和正确性。其次，合理引导地方利益诉求，加强政策执行主体的素质与能力建设。公共政策执行效果的好坏很大程度上取决于政策执行主体的素质和能力的高低，规范并合理引导执行主体的行为，确保公共政策执行的高效。

（二）强化公共责任意识，理清执行主体权力边界。首先，强化地方政府公共责任意识。公共政策的目标是为解决公共问题，维护公共利益，因而公共性是其本质属性。而在制定上具有公共性的公共政策，其实施更需要执行人员具备足够的公共责任意识。因此，不仅中央政府主观上要在公共政策制定上体现公共责任意识，地方政府更要在细化并执行政策中具备公共责任意识，正确把握和理解政策精神与价值目标。其次，理清政策执行主体的执行权力边界。公共政策因其所涉及事项与权项的广度和深度，而在执行中往往表现出权力边界模糊的问题，致使政策执行出现失真。

（三）突破集体行动困境，拓宽政策执行反馈渠道。首先，突破集体行动的困境，打破矛盾恶性循环。中央在政策制定阶段要保证一定程度上的公众参与，为政策执行阶段奠定良好的群众基础，而地方政府也要拓宽公众对政策执行效果进行反馈的渠道，充分认识并发挥好公众对政策执行效果的监督作用，减少或避免政策执行出现偏离政策精神的风险。

公共政策的制定源于公共问题的存在，而公共政策的执行则是为解决公共问题，实现政策目标。但往往在政策具体执行过程中，政策层级性导致了执行易陷入失真性执行的困境。基于此，从治理的角度分析政策执行问题，层级性治理就成为解决由政策层级性而导致的失真性执行问题的主要抓手，这不仅对政策执行具有理论研究意义，而且对政策执行实际问题的解决也更具实际价值。

【参考文献】

[1] 温美荣.论公共政策失范问题的发生机理与治理之道[J].中国行政管理， 2014（12）.

[2] 陈丽君，傅衍.我国公共政策执行逻辑研究述评[J].北京行政学院学报， 2016（5）：37-46.

[3] 李桂珍.基层政府公共政策执行失真的成因及对策[J].内蒙古电大学刊，2009，（03）：45-46.

[4] 丁煌.政策执行[J].中国行政管理，1991（11）：38.

作者简介：傅李婷（1994-），女，汉族，浙江金华市人，硕士在读，单位：浙江师范大学法政学院行政管理专业，研究方向：非政府组织管理