行政信赖利益保护原则问题及完善

【摘 要】信赖利益保护原则在行政主体撤销或废止行政行为中发挥重要作用。我国《行政许可法》虽有涉及信赖利益保护原则，但是在立法上尚未明确，同时其也存在公共利益界定问题、对相对人的程序性权利保护缺失以及赔偿或者补偿标准与救济问题。通过分析及借鉴域内外的相关规定，提出在立法上明确信赖利益保护并且扩大信赖受保护程度的标准、明确公共利益内容、建立程序性权利保障程序以及明确补偿或赔偿标准与救济的建议，希望对信赖利益保护原则的确立提供帮助。

【关键词】 信赖利益保护原则 利益衡量 问题

我国2004年出台的《行政许可法》虽有涉及信赖利益保护原则，但并非像有些学者认为已成为一项法律原则，其正式确立还需学界的努力。关于信赖利益保护原则的定义，学界还有争议，并未明确它的内涵;且在立法尚未明确以及信赖保护具体规定的缺失等方面也需要我们进行相关研究。本文通过相关文献资料及实践研究，分析行政信赖利益保护尚存的问题，提出在立法上明确信赖利益保护原则、明确赔偿补偿标准和完善相对人的程序性权利保护，使信赖利益保护的适用具有理论依据。

一、信赖保护原则在大陆法系和普通法系的实践

（一）德国

信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，第一次世界大战后在德国各邦行政法院的判例中被引用，但有关的学说和讨论主要是1956年德国高院作出“抚恤年金案”的判决，支持了前公务员寡妻的诉讼请求。这是法院明确了政府应基于信赖利益保护原则限制授益行政行为的撤回或撤销，将该原则确立为行政法意义上的信赖利益保护原则的关键性案件。但真正奠定信赖利益保护原则地位的是德国法学家“行政上之信赖保护”大会。后来随着不断发展，信赖利益保护原则被明文规定在联邦德国行政程序法、租税通则等成文法上。之后该原则不仅作为一项重要的行政法原则得以确立，而且已成为一项宪法原则。

（二）日本

日本受德国的影响，将信赖保护原则作为行政法上的一般原则，主要适用于以下领域包括授益行政行为的撤销、撤回、废止以及行政指导和行政计划。无论是哪个领域，首先考虑的是相对人的信赖利益，如果相对人的信赖利益受到损害，则信赖保护原则当然适用。

（三）英国、美国

英国、美国是普通法系国家，虽然没有明确规定信赖利益保护原则，但是提出了类似概念，比如“合法预期”、“不准翻供”等。“不准翻供”过去在普通法上是一项刑诉法原则，后来被行政法引入。“合法预期”是行政机关的先前行为使相对人产生了合理的预期，并且要求行政机关满足，除非损害到公共利益，原则上不能拒绝。和德国不同，英国对于合法预期的保护比较关注程序。

美国是以英国普通法为基础设定法律法规，故两者在相关制度及理论上有许多相似之处，在美国信赖保护原则主要是通过遵守先例原则以及禁止翻供原则等表现出来。

通过对大陆法系及普通法系国家的分析，我们不难看出信赖利益保护原则地位的提升，其被越来越多的国家所接受并将其设立为一项原则加以适用，在我国也有涉及信赖利益保护原则，但并未确定此原则的法律地位。

二、信赖利益保护原则在我国的适用

（一）信赖利益保护原则的内涵

目前，学界对于信赖利益保护原则的定义存在争议，何海波在其《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》一文认为信赖保护原则是相对人对公权力的信任而作出一定的行为，这种行为所产生的正当利益要给予保护;姜明安教授则认为是政府要对自己作出的行为或者是承诺守信用。何教授是站在相对人一方对信赖保护予以定义，而姜教授则主要是约束政府行为，要求其行为稳定、明确。笔者认为信赖利益保护需要包括以下内容：第一行政机关作出一定的行政行为;第二相对人基于行政行为作出一定行为;第三利益是正当的且值得保护的。

（二）信赖利益保护原则在我国的相关立法

涉及信赖保护原则的法条是2004年《行政许可法》第8条和第69条规定，该法的实施引发学界的广泛讨论，甚至有些学者认为信赖保护原则已经得到确立，但是笔者根据分析认为说我国已经确立了信赖保护原则还为时尚早。《行政许可法》第八条是站在行政机关的角度，要求行政机关作出行为的时候要依法行政，但并没有考虑相对人的利益;第六十九条规定了可以撤销行政许可的几种情形，如果撤銷使公共利益受损的不予撤销，行政主体的过错造成损害的情况才给予赔偿，其还是优先考虑公共利益而并非是个人私益。在本质上，信赖利益保护原则是优先保护个人利益，一般采取存续保护方式，而只有在其不适用的情况下才采取财产保护方式对公共利益与私人利益进行平衡。如果是认为第69条是保护了相对人的信赖利益并进行利益衡量，那该条适用的情形则是第一撤销会对行政相对人的利益造成损害，则不予撤销;第二不撤销会对公共利益造成损害的，并且这个损失明显高于私人利益的，予以撤销。所以综上所述，我国尚且没有以法律形式确立信赖保护原则，只是在相关法条中有所涉及。

三、信赖利益保护原则在我国适用存在的问题

2004年最高人民法院根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条判决的“益民公司案”引入了信赖利益保护原则。在该案中，最高院经审理判决要求市政府在六个月内采取补救措施，并对益民公司的合法投入予以合理弥补。在该案中虽然益民公司在没有获得燃气经营资格的情况下取得了营业执照，但其经营权是经过行政机关审批，益民公司也投入了一定资金与技术，市政府与相关部门需要承担责任，根据政府诚信原则对益民公司采取补救措施并给予补偿。“益民公司案”考虑了相对人的利益，引入保护原则，表明我国已经越来越重视该原则的确立。但由于理论不足，在信赖利益保护方面还存在许多不足。

（一）立法尚未明确

上述的“益民公司案”最高人民法院进行判决时，并未援引有关信赖利益保护的条款，而直接引入了该理论。第一根据前述的我国关于信赖利益保护原则是相关立法来看，仅在2004年出台的《行政诉讼法》第八条和第六十九条有所涉及，没有将其明确为一项法律原则，在其他行政法中也未有所规定，基于信赖利益保护原则的重要性，有必要将其在立法上予以明确，防止信赖利益保护在使用上名不正，言不顺;第二我国对于信赖利益保护也欠缺具体，仅仅以公共利益为标准来决定相对人信赖利益的保护程度，这个标准是十分有限的;第三如若在法律上予以明确，则同时要做好相关程序的设定，包括明确相对人的程序性权利、信赖利益受损后的救济程序等等，我国法律应该逐步做好相关的立法工作。

（二）公共利益问题

什么是公共利益？怎么衡量公共利益大于私人利益？我国的法律是没有做出规定的，公共利益是一个不确定的概念，哪些属于公共利益范围存在争议，为了保护一个不确定的利益而损害一个个体的确定利益是否是对个体的侵害。关于“公共利益”学界有不同的定义，一部分学者认为公共利益是简单个体的相加;另有一些学者认为公共利益分为国家和社会利益，这些对于公共利益的界定都是学者从主观出发的具有主观性的概念。

（三）信赖利益保护程序性权利保护缺失

我国目前仅有的涉及信赖利益保护的《行政许可法》第 8 条和第 69 条对于行政许可在废止和撤销行政行为前，并没有对相对人的程序性权利作出规定，这显然不利于保护相对人信赖利益。在实践中有一些授益性行政行为案件，行政机关直接单方作出了撤销决定，在决定之前并未告知相对人，也未给予相对人任何听证和表达意见的机会，这就可能给相对人造成较大的损失。

（四）信赖补偿标准与救济的缺失

目前行政许可法仅明确相对人有获得赔偿、补偿的权利，但尚未配备相应的机制，使得相对人权利难以实现，可能出现行政机关答应赔偿、补偿，但是一拖再拖使相对人长期内无法获得相应赔偿、补偿。相对人对赔偿、补偿不服的，应该有相应的法律途径来解决，可以通过复议或是提起诉讼亦或是先复议后诉讼来解决矛盾。另外，关于赔偿、补偿的标准也未明确规定，相对人利益的损害的定量以及赔偿、补偿的数额由行政主体单方决定，行政主体认定多少就是多少，这也可能变相损害相对人的利益，因此有必要将赔偿、补偿的标准予以明确，并且可以邀请中立的第三方来认定相对人利益的损害程度。

四、信赖利益保护原则在我国的完善

（一）立法上明确信赖利益保护原则

1.立法

对于信赖利益的保护不仅是实体上的还需要是程序上的，特别是程序上的立法可以借鉴德国，《德国联邦行政程序法》的第48、49条是对信赖利益保护原则的规定，若是授益行政行为，根据相对人一方的申请，行政机关须对相对人的财产损失作出补偿。若是违法行政行为则规定了受益人不得以信赖为依据的情形。我国台湾地区对信赖利益保护也在行政程序上予以明确。

目前我国《行政程序法》尚未出台，可以借此机会将信赖利益保护原则予以规定，并且明确规定该原则适用的领域以及哪些情况是例外，信赖利益保护原则不是一个万能条款，我们必须要将其明确哪些领域可以适用，避免套用该原则侵害国家利益或者是个人私益。将信赖利益保护通过实体法与程序法对信赖利益保护的明确，有利于相对人信赖利益的保护，也有利于规范行政机关行政行为。

2.扩大信赖利益受保护程度的标准

目前对于相对人信赖利益的保护的程度仅以公共利益需要为标准，这个标准是十分有限的，而实践中出现的情况有多种类，可以将行政行为的性质和特点作为决定信赖利益保护程度的标准。行政行为分为合法行政行为以及违法行政行为，对于合法行政行为相对人的信赖程度较高，需要给予较高的保护，而违法行政行为相对人信赖程度低，其信赖利益保护力度低。在合法授益行政行为与违法授益行政行为中，也应予以区分，对此我们可以借鉴德国的做法。对于合法授益行政行为列举可以全部或部分撤销的情况，更加注重对相对人信赖利益的保护，而对于违法授益行政行为，一般情况下都予以撤销，除非却有特殊情况，可见德国是从合法与违法角度来判定信赖利益保护的程度，而非仅仅依据对公共利益的需要。

（二）明确公共利益

公共利益的不确定性主要表现为“公共”上，公共是什么，公共即公众共同。那么如何确定公众的范围，德国学者综合了地域说和人数说提出了“反面说”，主要告诉我们公共与个体是相对而言的，比如说一个学校里，学校大多数学生的利益相较于某一个学生来说是公共利益，但如果把这个学校与其他学校利益相比，该学校的利益又变成了私益，所以行政机关在以公共利益为由撤销行政行为时，要考虑该种情况下是否真的涉及公共利益，以及公共利益与私人利益相比，哪个损失比较大。

其次，明确规定在撤销行政行为时，行政机关不能随意的以公共利益为理由，如若需要撤销并认为公共利益受到损害，则要具体说明涉及哪些公共利益，以及根据比例原则对相对人利益进行认定，如果公共利益损害大于个人私益，就允许撤销行政行为。并将所有利益纳入考量，不能因公共利益维护而忽视个人私益，也不能注重保护私益而将公共利益不予充分衡量，不应顾此失彼。

（三）信赖利益的程序性权利保护

行政主体在撤销或者废止行政行为是必须与相对人进行沟通，防止单方决定，剥夺相对人的参与。在作出决定之前应告知相对人有关情况，并告知相對人可以进行陈述、申辩，如若可以举行听证的，应当告知相对人在法定期限内申请听证，通过相对人的参与防止行政机关滥用权力。在有关规定方面可以借鉴我国台湾地区的做法，我国台湾行政程序法第102条对信赖利益的程序性保护就作了明确规定。

（四）明确信赖补偿或者赔偿标准与救济

1.明确信赖利益的补偿或赔偿标准

我国没有对信赖利益的补偿或赔偿标准进行规定，使得相对人在实践中获得的补偿或者赔偿远低于损失的利益甚至是完全没有得到赔偿或补偿。就我国的实际情况来看，应当适用适当补偿或赔偿标准而非完全补偿或赔偿，若是完全补偿或赔偿则对我国的经济负担加重，但是需要注意的是适当补偿不应低于相对人的直接损失，若是相对人的直接损失得不到保障，那么补偿或赔偿标准的设立等同于虚设，行政机关可能会压低相应的补偿或者赔偿的金额而告知相对人这就是其认定的适当。同时在规定相应的标准时应同时表明赔偿或者补偿的最低标准。

2.信赖利益的救济

有权利就会有救济，当权力受到侵害时就应该提供相应的救济，在德国以及我国台湾地区明确规定信赖利益补偿或者赔偿存在争议时可以通过诉讼来解决，那么我国也可以借鉴。笔者认为在赋予相对人诉讼权利之前，可以规定相对人向上级机关进行复议，表明其所需要获得赔偿或者补偿的范围以及提出赔偿补偿的必要性，上级行政机关审查之后给与回复，如果相对人对回复还是不满意的可以向法院起讼。在诉讼之前进行复议前置，可以给法院减轻负担，使赔偿或补偿争议在行政机关就能得到解决。

结 语

信赖利益保护原则发挥重要的作用，随着社会经济的不断发展，人民越来越希望其利益能够得到政府的保护，但在现实情况中，由于行政机关的“出尔反尔”随意撤销废止行政许可，侵害行政相对人利益的现象经常出现。《行政许可法》的出台涉及信赖利益保护原则，在当时解决了一定的问题，但是由于立法上尚未正式确立，其适用可能没有法律依据，不具有正当性，同时其还存在公共利益界定、相对人程序性权利保护缺失以及赔偿或补偿标准及救济方面等存在问题，本文通过对上述几个问题的探讨分析，并借鉴域内外相关的规定提出建议，以期对信赖利益保护原则的建立有所帮助。信赖利益保护院存在的问题在短时间内不可能完全消除，但是随着原则的构建，许多问题随着法治社会的发展会渐渐消失，相对人的合法权益也能得到更好的保护。

【参考文献】

[1] 张晓萍，周晶：《我国行政许可信赖保护原则问题研究》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第4期，12-14。

[2] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社2015年版。

[3] 何海波：《通过判决发展法律——评田永案中行政法原则的适用》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第3卷），法律出版社2000年版。

[4] 马怀德著：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版。

[5] 李垒：《论信赖保护在我国行政许可法中的反思和重构》，《河北法学》2012年第9期，43-49。

[6] 陈志强：《论行政法的信赖利益保护原则》，《成都行政法学院学报》2018年第2期，29-32。

作者简介：徐俪（1995.2-），女，汉，浙江金华，硕士研究生在读，宪法学与行政法学，浙江工商大学法学院，浙江省杭州市，310000