基于城市群融合发展的长三角一体化研究

方 静

一、引言

长三角地区是我国经济最发达的地区之一。近年来，我国在推进长三角一体化进程中做了很多有益的探索。党的十九大报告对未来区域发展提出了建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年6月，印发了《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018～2020年)》，明确了任务书、时间表和路线图。2019年5月13日，中共中央政治局审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，会议强调:要树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，深入推进重点领域一体化建设，强化创新驱动，建设现代化经济体系，提升产业链水平。近年来，随着三省一市的快速建设与发展，都取得了不错的成效，城镇化水平提升明显，经济总量也大幅度上升。上海一直居于长三角地区的核心地位，但是其“龙头”扩散效应不足，导致在长三角城市群融合发展中存在一系列的问题，如政府各部门间各自为政，合作机制尚未建立；区域间产业结构同质化严重，主导产业选择的相似性，交通等基础设施不完善等。本文梳理长三角城市群发展现状及问题，为城市群融合发展提出对策和建议。

二、长三角城市群发展的现状

长三角经过多年的发展，在产业方面，虽然长三角地区的工业化水平较高，但是仍存在产业同构的现象，主要集中在重工业、劳动密集型产业、资本密集型产业、中高端技术产业等。目前，长三角地区产业较发达地区——如苏宁沪杭甬，产业转移分为两个方向:第一，产业正在向中西部地区的省会城市转移；第二，离转移城市较近的内部城市转移，如湖州、嘉兴、南京的宁镇扬都市圈和滁州、马鞍山等地。在科创方面，积极推动张江、合肥两大综合性国家科学中心战略性合作，建设长三角区域的协同创新发展。在交通互通方面，从2018年12月起，上海、杭州和宁波三地之间已经实现了地铁二维码互通技术，通过同一款App，使得这三地之间来往更加便捷。交通便利的同时也促进了长三角城市间的物流行业发展，物流将打造从“天”级推进到“小时”级，打造新零售“三公里理想生活圈”。省际、城市间断头路项目逐步打通。例如，上海张江长三角科技城金山区和浙江平湖片区中的一条主干道，严重影响了当地百姓的出行，这个省际断头路通车后使得平湖到达上海虹桥站只需要15分钟。在医疗卫生、养老方面，长三角异地就医门诊结算试点扩容，从2018年9月首次开通8个试点统筹区的基础上，今年又新增了江苏省的南京、常州、浙江杭州、舟山等8个城市，大力推动异地就医结算工作。长三角作为人口老龄化速度最快、程度最深的地区，养老压力日趋严重，已初步形成了“特色发展、错位发展、梯度发展”的产业发展模式。

三、长三角城市群发展的问题

(一)区域产业结构趋同严重

产业是各个地区经济发展的重要支柱，每个地区根据自身发展的独特特点、优势整合、资源整合以及所处的当地的经济发展阶段来合理高效的分配资源、规划产业布局，不断满足市场的需求。目前，长三角一带产业仍集中在中低端制造业，从增加值来看，仍低于发达国家；由于长三角地区的资源禀赋、经济基础等相关要素具有相似性，而且地理位置也彼此接近，投融资环境出现了“匀质化”，导致相关产业的集群、城市群之间主导产业选择相近。在2013年以前，“唯GDP论”“以GDP论英雄”的最核心且最唯一的绩效考核模式深入政府部门，各城市群间的利益不一形成的恶意竞争，难以避免价格战，也会在一定程度上导致产业结构趋于同质。从主导产业规划来看，缺乏各城市群“一盘棋”的大格局规划，没有站在长三角一体化协同发展的高度，立足各地区市场、资源等优势来规划产业布局，出现了产业结构性质不适合该区域发展、区域间产业发展配套少和产业重复建设等问题。上海、江苏省和浙江省一些外贸加工型企业在发达国家的产业合作分工中仍处于低端加工链中，没有参与核心技术的研发，只是依靠廉价劳动力的出售，处于全球产业价值链底端。长三角代加工型企业普遍陷入微利化、自主品牌缺位与自主创新能力缺失的发展困境。

(二)交通互联互通衔接不够

从交通网的分布来看，26个城市间东部交通运输网密度较大，由东向西呈现出逐渐递减的趋势。上海在长三角城市群中交通区域辐射力最强，其次苏南地区和杭甬地区。安徽省与江浙两省相比，目前存在基础设施仍不完善、区域间交通设施缺乏衔接、省内尚未形成完整的高铁系统网、高铁覆盖率低、修建交通技术落后等现象。目前江浙皖三省城市群缺乏完整的交通综合规划，铁路、公路等建设布局不合理，海陆空三种交通方式间缺乏协调，城际轨道交通网仍较稀疏，交通换乘枢纽不够，形成“断点”式局面，早期缺乏“一盘棋”规划思想，只带动了当地区域的发展，忽视了全局。

(三)城市群间协调机制不顺畅

目前，长三角26个城市群之间是零零散散的状态，与省内城市间的联系与合作相比，省外联系比较少而弱。首先，在各城市政府主体上缺乏整体统一意识，长三角一体化并不是一个分裂的一体化，资源、信息等各种要素尚未形成共享机制，多方合作多是在浅层表面上的合作，仍不够深入。其次，各城市群各自为政现象严重，行政壁垒弊端突显，高层之间的协商合作对话机制可能流于形式，并未真正贯彻落实。在已达成建设合作备忘录中，某些方面可能仍会存在一些短板，利益协调机制、合作机制仍不健全，会在利益分配方面存在歧义，各方政府都是“理性”经济人，都是以自身区域利益最大化为目标，产生多方之间的博弈。最后，各方政府难以达成共识，难以明确各自的定位和实现分工，造成专业分工化水平低下。

四、促进长三角城市群融合发展的对策建议

(一)做好顶层设计，积极推进简政放权，激发市场活力

《规划纲要》是国家层面对长三角一体化发展国家战略的顶层设计，是当前和今后一段时期长三角一体化发展的根本遵循。在研究制定专项规划时，首先，一个地区的基础设施完善与否是经济能否持续稳定发展的重要基础，要紧紧围绕基础设施互联互通，统筹推进铁路、公路、航空、港口等基础设施建设，奠定能源供应和保障的基础，最大限度地发挥“乘数效应”，力争做到基础设施的“硬互通”和公共服务的“软连接”。其次，要注重科创产业协同发展，科技是一个国家强盛之基石，真正做到“科技兴区、产业强区”，聚“三高”——高知识、高附加值、高创意于科创园区，促进城市群间的技术融合，形成完备的产业链。再次，推进城乡区域融合发展，这是“大势所趋”，李克强总理在《政府工作报告》中提到，着力推进乡村振兴，促进城乡融合发展。需考虑政治、经济、文化和生态等多方因素，坚持以人为本，打通城乡间要素自由流动，优化资源配置结构，实现城乡共荣共生。第四，保护生态环境。各城市群打造可持续发展模式，将长三角打造为“绿三角”，把“生活”“生产”“生态”结合起来，建立联防联控的协调机制和立体多维的监管体系，彻底转型升级高污染高耗能企业；加强大气污染联防联治、流域水污染协同治理、土壤污染管控和修复、固体废物污染防治以及生态环境区域执法，加快融入长三角一体化高质量发展。最后，共享公共服务便利，高效地服务百姓。改革需要简政放权，权力逐层下放，扩大地方经济发展的自主权；各部门还要增强大局意识和全局观念，树立责任意识，在简政放权的同时需制定配套的考核体系，做到权责统一；切实加强市场监管，激发企业的活力、发展的动力和全社会的创造力。

(二)加强政府间的协调与合作，打破行政壁垒

由于长三角一体化包括三个省一个市，如何加快长三角一体化发展，需加强各省之间、各城市群之间的合作与联系。2019年1月，三省一市政府已签署长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录，逐步统一市场规则、信用治理、市场监管。建立各政府部门间的协调配合机制，目的是为了各部门通力合作，工作上有效分工，加强沟通与联系。要充分发挥各省市政府间的对话协商作用，做到信息公开透明，达到资源共享的目的。当政策落实不到位、出现紧急情况时，马上汇报给上级，能够吸纳来自不同高层的合理建议，选择最优方案。从大体上来看，26个城市群属于跨行政区域，涉及利益主体比较多，在不同程度上存在体制机制障碍和行政壁垒，此时就需要强有力的高位推动，高位推动对改革创新具有正向推动作用，但它需要结合多种因素，比如内部利益分化程度、目前各城市的发展阶段、发展水平以及目标进行考量和衡量，高层领导与组织内部的领导要“统一战线”，持续地交流互动。

(三)打造相邻城市同城化，实现科技产业发展成果共享

所谓相邻城市同城化，并不是几个城市合并为一个城市，也不是一味地让发达地区的城市来带动落后的城市发展，而是将一些发展水平差不多的城市群规划在一起，形成优势互补，促进生产要素的自由流动以及合理配置，将资源和发展的成果在同城化中共享。例如，上海作为科创资源最丰富的城市，无锡和苏州又邻近上海，且2018年无锡和苏州的GDP总额相加与上海市接近，产业和人口的拥挤性会在一定程度上阻碍其发展，可以尝试将上海市、无锡市和苏州市规划为一个圈，将三个城市的资源优势进行互补和融合，从根本上解决上海土地资源等要素的受限，更好地将上海的科技成果“供给”满足苏州和无锡的“需求”，打破资本、人才自由流动的限制，促进信息的交互。此外，近日来，上海市正积极推进先进制造业与现代服务业融合发展，苏州和无锡在制造业产业生产方面有优势，上海市在制造业产业升级转型时可以向苏州无锡学习借鉴有关经验，进一步推动制造业和现代服务业的融合发展。在打造同城化时，要实现基础设施共享、公共服务均等化，成为国家在长三角地区的一个典型示范样本。