我国环保税征收效果及问题研究①
——基于发达国家环保税征收的实践经验

樊楚瑶，陆 彦，薛依然

一、引言

在过去的百年里三次工业革命既推动了人类发展的进程也给人类带来了沉痛的历史教训。例如马斯河谷烟雾事件，伦敦的烟雾事件等都说明很多发达国家在发展早期也采取了“先发展，后治理”的道路，并且历史证明这样以牺牲环境谋求发展的方式是不可取的，这样的老路我国不能再走，我国的环境治理迫在眉睫。

习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”。环境保护不仅改善了我们的居住环境，更为我们的持续发展提供了主要保障，友好的生态环境始终是一个企业乃至一个国家核心竞争力的体现。2018年1月1日，我国正式实施环保税政策，这一政策的实施对促进工业企业转型升级，提高工业企业排污标准，强化排污者责任等方面具有重要意义。

二、环保税制度的理论依据及我国环保税的演进

(一)理论依据

1.环境保护税可追溯到20世纪20年代福利经济学家庇古提出的负外部性理论，庇古模型中通过将企业生产产生的污染负外部性以税收的形式内部化，而使得企业生产的私人成本与社会成本不断接近，从而达到最优的社会产出水平。

2.20世纪后半叶，随着全球工业化的高速发展带来全球性的环境恶化问题，OECD(经济合作与发展组织)国家在1972年提出了“污染者付费原则”，并由此衍生出了绿色税制。

3.20世纪90年代，发达国家有关环保税的“双重红利”效应的理论不断完善。环保税的第一重红利即为“收入返回作用”，即政府用环保税收所得来降低所得税等其他税收负担；第二重红利即为“税收相互作用”，即征税使得企业负担加重，因此劳动工人的工资降低，故劳动供给减少，产生负面效应。但这两种效应孰轻孰重，根据实证研究的模型假设不同则结果也不相同。

(二)我国环保税制度的演进

我国环保税由概念的提出到现在的正式实施主要经过以下几个阶段。

1.2007年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》，由此环保税的征收被提上日程；2009年的政府工作报告中强调了环保工作与经济工作相辅相成、同等重要。

2.2015年出台《环境保护法》，提出了由污染排放者承担所造成的环境污染外部性；2016年《全国生态保护“十三五”规划纲要》纲领性地提出了我国的工业经济发展要与环境保护相协调。

3.2017年出台的《环境保护法律风险提示》清单，更明确地指出了环境污染费用的承担主体。

4.2018年1月，我国正式实施以“税费平移”为标准的环保税制度，正式将排污费转化为环境保护税。

数据显示，以前的“排污费”制度虽然在我国实行了四十多年，但对我国环境的改善作用微乎其微，甚至在某些领域污染状况更为严重，这足以暴露排污费制度的弊端，环保税的制定、实施成为必然。

三、发达国家征收环保税的经验

(一)美国的生态税收制度

1.美国征收生态税的背景

美国作为世界经济大国，在工业经济发展的早期，也是“先污染，再治理”为指导思想的。1943年洛杉矶发生的光化学烟雾事件以及1948年发生的Donora烟雾事件都是美国沉重的历史教训，也是对当今世界各国的警醒。在此之后，美国经济学家、财政学家便开始着手研究环保税问题，最终演变为“生态税”。

2.美国生态税的主要内容

美国生态税的征收对象主要是100多种有害的化学物质，一方面根据企业排放的有害化学物质造成的污染程度收税，另一方面是根据企业的收入征税。

美国生态税主要采用从量税，且根据污染程度不同实行梯度税率，对不同规模的企业在征生态税方面也有一定差异，以灵活适应不同发展程度、发展阶段的企业。

3.美国生态税征收的效果

在美国生态税的征收已有40多年，各项实证研究都表明生态税对于美国的生态环境改善有着巨大的作用。根据美国环保部门公布的数据显示，从1945年到2006年，美国的六种主要大气污染物排放量都有了显著的降低，且尤为明显的是20世纪70年代出台了《清洁空气法》后，各种污染物的排放量更加迅速地下降。

(二)德国的水污染税收制度

1.德国征收水污染税的背景

首先，德国作为欧洲最大的经济体，是欧洲工业中心。它吸取了其他国家“先发展后治理”道路的历史教训，在经济发展的同时关注生态环境的保护以及资源的可持续利用。

其次，德国独特的地理特征也决定了其征收水污染环境税的必要性。德国拥有十分丰富的地表水与地下水资源，且属于温带海洋性气候，但其工业发展对水质有着重大的影响，保护水质对整体生态环境的保护起着关键的作用。因此，德国是欧洲第一个对水污染进行征税的国家，也是至今为止全世界水污染税收制度最为完善的国家。

2.德国水污染税收的主要内容

德国的水污染税收根据“污染者付费原则”，无论污染主体是企业、个人还是政府，都要依法缴纳税金。但是若排污量低于最低标准时，有相应的优惠减免政策以提高社会各主体减少排污量的积极性。

德国的水质管理属于州政府的管辖范围，但州政府收取的水污染税费必须全额专款专用，用于保护水污染、开发新设备新能源等，进一步促进水质的改善与维护。

3.德国水污染税收征收的效果

根据德国官方统计数据显示，在1998年以前德国污水排放量年增长幅度高达26.58%。但在1998年德国修订了《废水纳税法》，更加严格地规制了污水的排放，自此德国的水体污染情况逐年得到改善。

四、我国环保税的减免政策

为了保护弱势产业、特殊产业的发展，我国环保税也做出暂时免征减征的相关规定。这是由我国当前国情决定的，也是我国环保税的一大特色。

1.对于不直接向环境排污的主体，包括向法定的垃圾集中处理地、废水废固集中处理地排污的行为，不收取环保税。我国环保税对某些模糊的概念做出清晰的解释，在环保税中明确了若依法向指定地区排放生活垃圾、污水、固体废物的主体，无须缴纳环保税。因为这样的排污不算是向环境直接排放污染物，而是符合国家相关规定的处理方法，因此应当予以免征。

2.农业生产(非规模化养殖)、流动污染源排放的应税污染物，暂予免征环保税。非规模化的农业生产，尤其是一些种植业及家禽养殖等无可避免会产生少量的污染物，但这些污染物不仅量小且基本能被自然自主消耗循环，不会造成严重的环境污染。此外有些制造业、交通运输业工作特征即流动性明显，污染检测难度太大，税收成本高，因此暂时予以免征。

3.对于综合利用固体污染物或排放水污染、大气污染低于标准水平的，给予相应的减征政策。环保税对于能够进行循环利用的企业有一定的减免政策，鼓励企业探索废物利用的方法；对于排污量低于最低标准的企业，环保税更是给予鼓励政策，这样灵活地进行征税有利于激发企业节能减排的积极性，从根本上减少环境污染。

五、征收环保税的效果及存在的问题

(一)征收环保税的效果

1.增加企业的排污成本，促使企业转型升级

国家税务局数据显示，2018年第二季度环保税纳税人申报入库52.2亿元，较第一季度增长7.6亿元，环比增长17%。2018年上半年，环保税纳税人申报入库96.8亿元，与去年同期同口径排污费相比，增收17.5亿元，增长22.1%。另一方面，环保税的激励机制也更加明显，环保税中多加一档，即若排放量低于国家标准的30%，则按标准的75%征收环保税。

在更重的税收负担以及更强的激励机制下，我国环保税收入数据就能体现出其在规制外部效应内部化方面已经初见成效。环保税的开征使得企业的生产成本发生变化，率先进行转型升级的企业能够取得产品价格、生产规模等方面的优势，这对于高污染高能耗企业有着巨大的冲击，能够倒逼更多的企业改进工艺流程，实现转型升级。

2.改善企业工作环境，降低劳动成本

环保税的征收能够在全国范围内、各个领域改善企业的生产环境，例如对于农业企业，土壤、气候条件的改善必然能够促进农业增产，在一定程度上节约农药、化肥以及人力资本的投入；对于工业企业，环境的改善能够降低工人作业的难度，使某些工业生产环节不再是严重危害身心健康的高危岗位，以此可降低特殊工人的工资，使得工业企业的成本降低，且同时提高工作效率。因此，环保税的征收能够提高各种生产要素的效率，节约生产要素的投入成本，取得更大的经济效益。

3.环保税收专款专用，促进环保产业的良性发展

我国环保税的征收严格要求专款专用，这也是沿袭了发达国家的有效举措。将征收上来的环保税用于环保事业的发展，能够促进我国环保产业的发展，更快更高效地改善我国的环境状况。此外，环保税的征收使得更多的企业主动购买污染处理及检测设备，政府监管部门也需要采购相关环保监督检测机器设备，这给环保产业带来巨大的市场前景，有利于我国环保产业的发展，进一步提高我国环保产业的国际竞争力。

4.提高市场进入壁垒，相关产业的行业集中度显著提升

众所周知，对于某些特定行业，其行业集中度对于规模效益的形成以及国际竞争力的提高有着重要的作用，在我国最为典型的即为钢铁行业。

我国钢铁行业体量位居世界前列，但是钢铁行业的CR4、CR10均明显低于发达国家水平。这主要因为我国中小钢铁企业过多，行业进入壁垒低，导致了我国钢铁行业集中度低、生产效率低、竞争力弱。因此，环保税的征收能够使得高污染的钢铁企业必须为自己的污染行为做出补偿，这样会提高钢铁企业的生产成本，淘汰了一批不达标的中小钢铁企业，促进钢铁企业的兼并收购，有利于我国钢铁行业能够逐步取得规模优势，进一步提高生产效率。

(二)环保税征收中暴露出的问题

我国环保税实施一年多，在节能减排方面取得显著效果的同时也暴露出政策自身的不足。

1.税率水平远低于最优税率

目前我国环保税率低水平的13个省份当前在废气方面的税率只达到最优税率10年均值的7%～9%；中间水平的12个省份，尤其是水污染方面基本都低于最优税率的30%；略微接近最优税率水平的6个省份在废水方面仍远低于最优税率，尤其是北京的废气税率标准仅为最优税率的24%，上海也仅为7%。由此可见，当前我国环保税税率水平整体仍然偏低，对企业排污情况的规制效果有限，环境治理作用不显著。

此外，由于我国地区间税率差距过大，很多高税率水平地区的企业极有可能会向低税率水平地区转移，这不仅不能根治我国的环境污染问题，还会造成低税率地区环境污染急剧恶化，使得环保税的征收效果与其初衷完全背离。

2.环保税收范围较小，环境污染治理不全面

环保税在初行阶段，在我国的环境保护效果以及可能产生的其他负面效果还不明朗，故征收范围较小，征收的税率也较低。例如对于大气污染的重要组成部分汽车尾气排放并未被列入环保税征收范围。这导致环保税的征收不全面，无法形成完备的环保税征收体系，还有许多重要污染源未受到约束。这很可能引起企业的投机行为，例如仅仅改变生产材料从而减少应税污染物的排放但同时增加其他不在应征体系内污染物排放，大大减弱环保税的治污效果。

3.缺少惩罚性加征条款，税收的强制性难以体现

我国当前的环保税制度虽有许多减免政策，但对严重超标污染企业缺少惩罚性措施，缺少硬性束缚与惩戒。仅有鼓励措施是不够的，没有惩罚措施等于变相地鼓励企业超额排放污染物。环保税对企业的污染排放施加压力过小，不能引起所有企业的高度重视，不能快速促进企业的转型升级。只有加入惩罚条款才能显示出环保税的零容忍，使得环保税的征收效果更加迅速且显著地显现出来。

六、相关建议

(一)政府适当进行价格管制，防止税负转移

工业企业面对环保税压力，很有可能通过提高价格而将税收负担转移给消费者，使得环保税的效果大打折扣，产生负面的社会影响。一方面很有可能引起市场价格普遍浮高，降低居民的生活水平，阻碍经济正常发展；另一方面，环保税的目的在于将企业生产造成的外部性即环境污染内部化，以此减少企业的污染排放量，但税负转移使得企业并未真正承担环保税税收，而最终是由消费者来为企业的外部性承担后果，这对企业节能减排以及我国环境改善起不到明显作用。因此，政府应当根据环保税的税率标准，对于不同行业不同地区制定合理的限制价格，既要发挥市场机制的主体地位，又能避免企业的税负转移，进而从根本上保证环保税能够对企业的污染行为产生约束力。

(二)适度减少企业除环保税以外的其他税负，为企业减压

2019年两会召开期间，李克强总理在政府报告中称要实现更大规模的企业减税，强调我国第一大税种增值税的下调，这对于工业企业甚至消费者都是有益的。但由于我国目前严重的环境污染状况，以及在将来环境保护的持续重要作用，环保税是不能减免的。环保税的征收虽然是加重了企业的负担，但实际上是合理地规制其外部成本内部化，是促使工业企业产出达到最优产量的最好方式，也更加能够体现社会公平。

(三)设立专项基金，专款专用

可以借鉴德国水污染税收的经验，环保税在德国归州政府所有且设立专项基金，专门用于环保事业，这在一定程度上对德国水质治理起着推动作用。我国可以考虑将环保税部分税金用于设立专项基金，支持环保产业的发展以及环保事业的其他开支，能够提高环保税的运行效率，加快“环保税促环保”效果的显现。

(四)加大企业内部的监管力度，建立绿色环保的企业文化

在当今社会，企业的软实力才是企业的核心竞争力，能够将绿色环保观念融入企业文化中，深入员工心中，对于一个企业长远的发展有着重要的意义。因此，一方面要加强对员工的专题培训，还要实施环保绩效管理方法，形成激励与惩罚并重的机制，使得企业的每个员工都能树立环保意识并落实到实际工作中。随着每个员工环保意识的加强，以及企业环保技术的不断完善形成顺应时代潮流的绿色企业文化，这会成为体现企业核心竞争力的重要方面，对于企业的长远发展有着重大的意义。

(五)适时调整环保税的减免政策

在充分调查、全面分析的基础上，适时调整我国环保税的减免政策。当前享受减免环保税政策的企业多为农业企业和中小企业，但这些企业都有环保设备比较少、环保水平低、容易产生面源污染的特点，因此政府需要根据实际发展情况，适时适度对这些企业恢复环保税的征收，才能取得更好的环保效果。