依法治校在行政工作中的应用

尤兰芳　张苒苒

关键词 依法治校 行政工作人员 高校章程 行政管理体系

作者简介：尤兰芳，南京农业大学人文与社会发展学院行政办公室主任，研究方向：行政管理、教育社会学;张苒苒，南京农业大学人文与社会发展学院。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.194

2016年，党的十八届六中全会通过了全面依法治国的重要决定。2017年，党在十九大报告中强调，实施依法治国是我国发展特色社会主义事业的重要内容。是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的根本保证。依法治国要求国家的治理与发展建立在遵守宪法与法律的基础上，这不仅是发展社会主义市场经济的外在需求，更是社会进步的体现。近年来我国教育事业蓬勃飞速发展，国家对教育事业的要求也越来越高，对各高校提出了新的治校目标，即要求高校实现依法治校。

一、“依法治校”的内涵与意义

依法治校作为依法治国的重要组成部分，是依法治国理念在学校管理中的具体表现。曾在2003年教育部就针对“依法治校”提出了相应的指导意见，指出依法治校的重要作用。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中要求“完善教育法律体系、全面推进依法行政、大力推进依法治校、完善督导制度和监督问责机制”。之后颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，象征着国家从立法层面全面推进依法治校。2013年教育部又发布《全面推进依法治校实施纲要》，进一步明确了师生在校园管理、自我发展等方面的主体地位，给予广大师生制度上的保障。2018年《高等教育法》进行修正，进一步架构出科学现代的法治化大学治理体系。

当今国际社会风起风涌，在现代国家的竞争中人才软实力是不可忽视的重要组成部分。高校作为优秀人才的培养摇篮，其重要性不言而喻。高校想要贯彻落实依法治国方针，就必须坚持依法治校，将一切校园管理活动纳入法治化的轨道。高校要发挥自身人才储备地、知识输出地的特殊作用，培养适应中国特色社会主义法制建设的优秀人才，激励相关法律学术成果的创作，实现可持续健康发展。因此，高校管理者首先要在思想上树立现代化法治观念，在行政工作中转变以往的管理模式，在国家相关法律法规的指导下、在高校章程框架中管理高校的各项事务，在依法治校的基础上实现高校管理，维护高效秩序，平衡好校园内各主体间的利益关系，创造出知法守法的校园环境。

在此背景下，将依法治校理念应用于高校行政工作中，形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校行政管理体系，成为教育领域法制化工作的重中之重。

二、依法治校在行政工作中的应用痛点

（一）新型的法治管理模式尚未建成

受传统管理思想的影响，我国高校的行政管理通常以计划与行政指令作为实施的主要手段，在工作中呈现出呆板、集权的滞后性特征。如今在依法治国的大背景下，传统的行政管理模式已经不能适应建设现代化法制高校的需要，但新的管理模式尚未建成，在建设新型法治高校行政管理模式的道路上仍存在许多阻碍。

1.教育法治体系存有空白地带

依法治校的重要前提是有法可依。但与不断发展变化的国内外教育环境相反，目前我国教育领域内尚有许多法律法规未曾涉及的空白区域，教育立法工作停滞不前，使得依法治校在行政工作中难以开展应用。

依法治校的重要保障是执法必严、违法必究。但目前高线的执法与监督机制尚不完善，行政权力缺少行之有效的监管制度。由于缺少规范化的执法与监督机制，在日常高校行政工作中有可能出现行政工作人员超出法定权限范围，损害被执法人的合法利益，被执法人却无处申诉的情况。

高校既是民事法律主体，也是行政法律主体。作为这种特殊的法律主体，高校受教育法与行政诉讼法的双重制约。所以，学校与学生的法律关系同样具有双重性，既有平等的民事法律关系，也有教育行政法律关系。这种复杂的法律关系导致了长期以来部分高校在学位、处罚等方面处理不当，许多行为存在着诸多法律争议。在2014年发生的“北大博士学术论文涉嫌抄袭被撤销学位案”中，北京大学因为忽视程序正当性原则，在一审二审中均被判决败诉。这起高校行政案件虽然涉及人员较少、案件并不复杂，但对依法治校具有重要的示范性意义，提醒全国范围内的广大高校在行使行政权力，如学籍管理、奖励或违纪处分时，不能一意孤行，罔顾宪法与法律，背叛法治精神，必须遵守宪法与法律，依法依规办事。

2.学校法律法规制度不够完善

《依法治教实施纲要（2016-2020 年）》（教政法〔2016〕1 号）中提到，要“督促学校以章程为统領，完善内部治理结构和规章制度。”教学管理章程是学校极为重要的规章制度之一，具有稳定行政工作人员与师生利益的重要作用，可谓是高校内部的“定海神针”。一旦章程出现偏颇纰漏、厚此薄彼的情况，必然引起各方之间的矛盾。一言堂模式下制定出的章程即使投入使用到高校的日常事务中，构建起以它为核心的新型高校行政管理体系，也往往会因为其核心的章程规范不够科学民主完善，反而会激化行政工作人员与师生的矛盾冲突，提高了学校行政工作中的风险性与不可控性，背离了依法治校的行政管理初衷。

（二） 行政工作人员受传统管理思想束缚

行政工作人员是实现依法治校的重要一环，是将依法治校应用于行政工作的真正执行者。只有提高行政人员的法律素养，将法治思维融入日常行政工作中，才能充分发挥依法治校的优越性，保障各项制度规章顺利开展。但受传统管理模式下的管理思想制约，从法治视角下观察行政工作的運行仍然能够发现若干不足。

1.行政工作人员的法律素养不足

高校行政工作人员工作繁重，每天都要面对不同领域的文件，其中就包括了法律领域的方针政策，所以，行政人员的素质不能仅局限于传统的业务素质、心理素质，还应提高自身的法律素质与政治素质，跟上依法治校的时代脚步。

2.行政工作人员缺少对于法律知识学习的主动性

部分高校行政工作人员习惯于传统的行政管理模式，怠于学习基本法律知识与常识，长时间下去，势必会难以适应法治化的行政工作。必须学习法律知识，提高法律素质，使依法依章行政成为常态，早日适应依法治校的要求，使依法治校理念在高校的行政管理体系中发挥出自己的最大作用。

三、基于依法治校视角下高校行政工作的创新与转变

在依法治校这一新形势下，高校行政管理者必须要突破原有观念的束缚，利用法治思维来管理高校的一切事务。如今，传统的行政管理模式已经不能完全满足依法治校的需要，成为依法治国道路上的一道阻碍。所以高校在具体实践中要懂得转变行政管理思路，探索新型行政法治化管理模式，找到高校行政管理工作中依法治校的新途径。

（一）建立以章程为核心的高校行政管理体系

随着“放、管、服”改革的不断深入，高校要尽快适应自身定位的转变，持续推进校内章程规范制度的“立、改、废”工作，围绕学校工作的各个领域，做好学校内部的顶层制度设计，保障各项事业有法可依、有章可循。在章程制定过程中校方应积极听取各方意见，平衡各方利益，同时坚持依法定章，确保章程不因违背上位法而失去效力。积极按照教育部出台的《高校规章制度建设指导目录》中的要求，建立一套以章程为核心的制度体系。虽然英美等国已经探索出一套较为成熟的依法治校方案，但由于国情不同，在借鉴时要取其精华，摸索出与我国国情相适应的中国特色社会主义依法治校方案。

除了“有法可依”，还必须达到“执法必严”“违法必究”。落实高校行政监督机制，才能确保章程制度的有效应用。行政监督机制主要由两方面制度组成。建立健全以章程为核心，监督为保障的法治管理体系，是依法治校在行政工作中的重要制度保障。

（二）以普法为手段，加强校园法制建设

行政工作人员对法律法规的理解程度直接影响到高校法治管理体系能否正常有效地运行。高校管理者应该定期组织行政工作人员开会探讨国家颁布的有关教育领域的新政策新法规，保证行政工作人员法律素养不滑坡，工作思路不出错。还可以通过聘请法律顾问、邀请专家开展讲座等各种方式，在学校内部进行法制宣传，在行政管理系统中营造良好的法治氛围，深入推进依法治校。其中，领导干部更是要起到带头示范作用，牢牢把握习近平总书记在依法治国方针中传达出的中心思想，充分发挥法治的引领、规范和保障作用，做好高校法治化探索的领头羊，确保高校的行政法治化探索始终行进在正确的轨道上。同时，高校应加强针对学生的普法工作力度，开展知识讲堂、模拟法庭等法律活动，提高学生对法律基础知识的学习热情，让学生们懂得利用法律的武器保护自己的合法权益，知法懂法尊法用法，在日常学习生活中加深对依法治校理念的理解。

高校在以章程为核心的行政管理体系下，从上至下懂法守法，依法办事，为建设法治校园打下坚实基础。也为推动高校早日进入依法治校的现代化新时代，顺应时代发展步伐，响应党和国家的号召，为其跻身“双一流”大学提供科学先进的制度保障。

四、结语 

推动高校行政工作法制化需要做好进行长期战斗的心理准备，充分认识到传统的高校行政管理模式、行政管理理念绝不可能立刻扭转。所以，将依法治国理念应用到行政工作中，需要各方力量的长期努力与团结协作。

国家必须加快对于高校教育领域的相关法律法规的立法进程，弥补教育法律空白，为依法治校的具体实施提供坚实可靠的法律保障;学校必须投入足够的时间与精力建立完善以章程为核心的学校行政管理体系;行政工作人员必须加强法律意识，提高自身法治敏感度，确保新型高校行政管理体系的顺利运行;高校领导干部则需要通过监督机制不断地调整行政管理的具体方针与方向，发挥出依法治校的最大作用与优势。

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