论网约车法律规制现状和演进方向

关键词 网约车 出租车 法律规制

基金项目：江苏省2019年大学生创新创业训练计划重点项目“网约车法律纠纷：类型、困境与对策”（项目编号：201910323 018Z）、淮安市法学会2019年度法学研究课题“网约车纠纷的法律治理”（课题编号：HFH2019A08）。

作者简介：朱沁宇，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院2018级学生。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.225

一、网约车法律规制现状扫描

（一）相关法规演进历程梳理

2015年元旦，交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》实施，规定预约出租车区别于传统巡游出租汽车，只能在规定地点待客，提供预约服务， 8日，交通运输部进一步对网约车的法律性质进行界定，认为各类平台将租赁汽车通过网络整合起来，是值得鼓励的创新举措，但同时明令禁止了私家车加入平台参与经营的行为;2015年10月，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，不过这个征求意见稿把网约车纳入了传统出租车行业管理体系中，引发了各界的讨论和争议。2016年7月，交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台，这是全世界首个国家级网约车法规，标志着中国网约车正式合法化;同年10月，北京、上海、广州、深圳同时出台征求意见稿，对车主的户籍以及车辆的轴距等指标进行了限定;2017年6月，上海市交通委向“大眾出行”正式颁发《网络预约出租车经营许可证》，编号为001号，可全国通用，进行线上和线下业务;神州专车获得线下网约车经营许可证，编号为002号;2019年3月，北京、天津、上海等73个城市的网约车管理实施细则都已正式发布。2019年8月，上海交通主管部门联合上海市通信管理部门，对滴滴出行、美团打车等互联网出行平台开展执法检查，指出滴滴出行、美团打车等平台违反《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》，若整改不力其客户端可能会被下架，该事件为我国网约车的发展又增加了一层不确定性。

（二）现行法规实施效果分析

第一，使平台的法律地位从中介方转变为运营方。长期以来，诸多网约车平台都将自身定义为为司机和乘客建立联系的信息提供方，例如滴滴出行在其《滴滴网约车服务协议》第六条“责任限制”第一款中声明：“在网站或滴滴平台上向您提供的信息、推荐的服务仅供您参考。” 对于网约车平台与乘客之间的法律关系的认定，各界长期以来争议不断。直到《暂行办法》出台，对平台与乘客法律关系的讨论才算基本达成共识，网约车服务平台和乘客之间成立事实上的运输服务合同关系。 尽管现在不少网约车平台仍然未把自身定义为提供信息的中介方，但事实上已经被法律视为需要承担更多责任的运营方。

第二，政府把控行业规则促进网约车市场正规化。首先，网约车服务的概念和性质因为法定而变得明确，这使得网约车服务终于从灰色地带走向阳光地带。其次，“对于网约车平台来说，服务质量包括乘客乘车安全、信息安全、价格合理等因素。平台通过用户叫车、司机接单来获取收益，对潜在的安全隐患，如乘客的信息会否遭到泄露或被不良司机利用，平台缺乏有效监管。” 各地网约车法规陆续公布后，政府得以将网约车司机和车辆资质的审批权和网约车运营规范的制定权把握在手里，严密的制度使网约车服务的安全性得到了提高，这不管对平台、司机还是乘客都是一个利好。

第三，严格的法规使网约车司机膨胀的收入降温。网约车刚兴起之时，因为缺乏相关法律法规的管理，使得网约车行业得以以相当接近黑车的状态自由运营和膨胀，在此背景下，网约车司机也成为了炙手可热的高薪职业，而近年来各地严格法规的陆续颁布限定了该行业的运营模式、准入机制、收费标准以及发展方向，清退了大量不合规高收入群体，这成为冷却网约车行业从业人员收入的一个重要因素。中国电子商务研究中心在抽样调查了大量北京网约车司机后，于2016年底公布了一项调查报告，得出的结论是如今的网约车司机生存状况不再优越。 报告把网约车分成C2C、C2B两种模式，并得出了两个主要结论。第一个结论是网约车司机正从兼职转变为全职。在接受调查的司机中，接近80%都是全职，而且超70%的司机每天工作时间超过10小时，此外，40%以上的兼职司机工作时间也在4 小时以上。所以报告指出，C2C模式把闲置资源拿出来共享的概念已经名存实亡了，而C2B模式可能是未来网约车行业的主流发展方向;第二个结论是网约车司机的收入有明显的降低。根据报告，七成的网约车司机月收入都在六千元以下，八成的网约车司机都对如今的收入表示“不满意”或者“感到一般”。

二、网约车法律规制问题梳理

（一）偏重事前许可使行政相对人负担过重

首先，《暂行办法》把拥有网约车运输证和经营许可证作为行业准入的必要条件，折射出政府仍然秉承着“将事前许可作为主要监管手段”的旧思维，而“就制度建构的理想而言，应当在私人自治、市场竞争、行业自律、事中事后管理方式、民事责任机制不能奏效时，才考虑引入事前规制，以期尽可能削减给行政相对人带来的规制负担。”

此外，根据中国政法大学对 190 个城市网约车细则的归纳整理，有 175 个城市在车辆准入條件中对车龄、车价、轴距、排量中的两种以上规定了限制，有146 个城市要求网约车司机拥有本市户籍或居住证，130个城市要求网约车平台在本地设立企业法人或者分支机构，这些规定的合理性和合法性亦有待商榷。

（二）高估网约车社会效果损益比

地方政府有时会错误估量新事物的损益比，面对网约车时也是如此，有些地方高估了网约车行业可能制造的麻烦，所以更偏爱制定严格的法规，但这样做无异于因噎废食，可能会锁死这一新事物的巨大潜力。我们以美国纽约大都市圈为例，这个美国相对安全的地区2015年人口总数约为两千万， 根据美国犯罪率统计网2015年的统计数据，在这么多人口当中，其中暴力犯罪人数有将近八万人， 财产犯罪人数超三十五万， 总体犯罪人数超四十三万人，总体犯罪人数高达总人口数的2.15%，相比之下，美国网约车公司优步带来的麻烦则小得可以忽略。而在中国，当滴滴出行因为几起命案被迫关闭顺风车服务后，消失了很长时间的黑车又一下子冒了出来，造成了更大的安全隐患。

三、网约车法律规制演进方向

（一）网约车法规演进趋势

我国网约车法规演进的趋势是“刚性包容”，可以理解为政府在为网约车划定一个硬边界后再允许新鲜事物进入其中。首先在管理层面，政府为网约车行业划定的硬边界越来越清晰和牢固，所有的网约车平台都要符合出租车的属地管理要求，在本地设立分公司并取得行政许可，不难看出很多地区都在仿效和遵循传统出租车的管理体制和做法来管理网约车，这就是法规演进过程中确定下来的刚性约束;然而我国又是首个颁布国家级网约车法规的国家，全国已有110多家网约车平台公司获得经营许可，网约车新形态陆续上马，例如滴滴公司近日通过整合公交车系统而推出的“定制公交”服务，可见我国网约车法律规制的包容性也在增强。

（二）网约车法规演进原则

第一，坚持“命令-控制”型监管与激励性监管相结合的原则。在我国先行的网约车法律规制中，“较多的运用了传统的行政管理手段，主要包括事前的行政许可、事后的行政处罚以及行政强制，” 在推进简政放权的今天，不能单单寄希望于刚性的行政管理方式，而要结合激励性监管，用开放的理念积极引导和改变网约车行为主体的行为方式。

第二，对待网约车行业秉承“审慎包容”原则。网约车依然是不成熟的新事物，对待它应该秉承“审慎包容”原则，“先试水，后监管”，允许平台公司在不断试错中发展。在这方面网约车和支付宝类似， 支付宝早在2005 年就推出线上转账功能，但监管部门直到11年后才设置转账额度上限，截至2018年底，我国非现金支付业务金额达到3767万亿元，十年间增长了4.9 倍。若政府也能持此态度对待网约车行业，那么网约车发展潜力会得到极大的激发，在“互联网+出行”领域造就一个巨大体量的经济增长点。

注释：

《出租汽车经营服务管理规定》第三十条：“预约出租车只能通过预约方式为乘客提供运营服务，在规定地点待客，不得巡游揽客。”

《滴滴网约车服务协议》第六条，第一款：“在网站或滴滴平台上向您提供的信息、推荐的服务仅供您参考。我们将在合理的范围内尽力保证该等信息准确，但无法保证其中没有任何错误、缺陷、恶意软件和病毒。对于因使用（或无法使用）网站或滴滴优步平台导致的任何损害（但排除死亡或人身损害），我们不承担责任（除非此类损害是由我们故意或重大过失造成的）。”

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条，第二款：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

王勇，戎珂.平台治理：在线市场的设计、运营与监管[M].北京：中信出版集团，2018年版，第316页.

中国电子商务研究中心.2016年网络约车司机生存状况调查报告[EB/OL].http：//www.100ec.cn/detail--6367845.html，2019-10-18访问.

马德怀.行政法前沿问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2018年版，第183页.