从“配置性效率”迈向“适应性效率”

2019-12-13 07:19黄毅文军

湖湘论坛 2019年6期

黄毅　文军

摘要：我国反腐斗争已经进入了制度化改革的新阶段，中央正在通过监察体制试点改革来加强反腐的力度和密度。行政监察制度变迁是一种充满了策略性的组织机构设置，体现出的更多是阶段性追求机构合并的配置性效率。它虽然在特定时期发挥了特殊的整合作用，但也是造成我国监察工作长期效能不彰的制度性根源。这需要我们运用新制度主义理论视域来梳理监察体制改革的制度理念、制度规则与制度模式，通过设计两种制度融合、组织机构制度化协作的“灵活的制度结构”，来提升监察制度设置的适应性效率。当前国家监察体制的构造并非简单的机构合并，而是在寻求监察体制制度化水平提升的进程中，由制度的“配置性效率”迈向“适应性效率”。

关键词：配置性效率;非正式制度;适应性效率;国家监察体制改革

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2019）06-0071-10

制度作为一种重要的变量，汇集、调节并且持续地塑造着我国廉政建设过程。当前，我国反腐斗争已经进入了制度化改革的新阶段，通过解决领导与执行反腐的组织体系问题以及落实“把权力关进笼子”这一命题，中央正在通过监察体制改革不断地加强反腐的力度和密度。

虽然基于不同的社会形态与权力形态，学者们提出了不同维度的反腐规制范式，如分别以权力、权利、德性、文化及政策等制约权力的制度反腐、社会反腐、道德反腐、文化反腐、运动式反腐，但是反腐的制度化水平建设一直以来就是廉政建设的核心策略。制度既是人类自觉设计的，又具有整合社会、规范行为与自我演化的功能，它包括正式的和非正式的制度。故而，改革中的“建立监察委员会”“监察力量整合”“建立统一高效的监察体系”等制度设计理念，并非简单的机构合并，而是在寻求监察体制制度化水平提升的进程中，由制度的“配置性效率”迈向“适应性效率”，从而最终实现从机构整合走向制度融合。

一、我国监察体制制度变迁的绩效评价：配置性效率与路径依赖

制度绩效受制于时间和空间，有一定的时段性。制度设计会随着时间的推移出现效率递减或不适应问题，必然会产生制度变迁问题。制度变迁其实质就是指制度的创制、更替以及随着时间进程的推进而被打破、重建的一系列过程。[1]制度变迁是多重因素基于复杂的现实因素通过相互作用而产生的结果。我国监察制度从设立之初就几经变革，深受其所处特定时代环境的影响，同时，监察制度变迁过程中有断裂，也有渐进调试。监察部的独立性在分合的制度变迁过程中呈现出波动性，并由此形塑着监察制度体系的整体变动。

（一）配置性效率：监察组织机构体系调整的策略性设置

新制度主义是从资源配置的过程与结果来分析制度效率如何发挥作用的。诺思等学者把配置性效率看作是一种给定的静态效率，就是在短期的绩效目标下某一具体制度安排保障资源的有效配置。[2]虽然诺思并未明确给出配置性效率的清晰定义，但我们可以借助于国内学者的相关研究，将监察制度的配置性效率理解为：在一段时期内，国家通过供给正式的规则体系，调整责权利在监察主体之间的配置格局，意图将责权利要素配置给特定主体，实现特定主体的效率提升，进而改善整个监察体制的效率水平，由此而形成的一种组织机构效率状态。监察制度的配置性效率包含价值倾向、短期导向以及结构效率这三重维度。价值傾向是指国家在特定阶段进行监察制度的供给，意欲提高监察主体的效率，以实现监察体制效率的提升，因此制度的配置性效率必然带有国家的阶段性偏好，体现国家在不同阶段反腐的价值追求;短期导向是指监察制度在短期内发挥一定功效;结构效率是指监察制度的各个部分要素之间的搭配组合关系。

我国现代意义上的监察制度运行始于1987年监察部的正式挂牌办公。当时，设立监察部是想强化对政府工作人员的监察工作，其背后遵循的是“权力分设”的监察思路，即纪委在党内对党员（干部）、党务机关进行监督，而监察部在政府内部履行监督行政人员行为的相关行政监察职能。但这种监察思路在随后的制度实践中被证明不太成功，主要表现为两个机构管理的事务范围重叠交叉，再加上监察部由于刚恢复设置对自身的职权把握不太准，还未形成相对明确的开展工作的思路，所以导致在监察实践中存在着深度不够、手段比较单一的问题。这一时期行政监察的职责是监督公职人员（尤其是领导干部）的执纪执规情况，受理对其违法违规行为的检举和控告，调查处理其违法违规行为，受理其申诉等。这一时期行政监察工作欠缺主次分明的总体战略规划。在纪检和监察机构合署办公之前，中央也曾试图以出台文件、联合发文等方式来强化两个机构相互之间的协助与配合，但这种联合实际上也只仅仅体现在工作方法层面，并未解决结构性矛盾问题。

为了发挥监督机关的整体作用，必须进行体制上的改革。因此，在探索如何解决“有利于更好地发挥党政监督机关的整体效能”这一制度建设难题的过程中，1993年中央经过内部组织结构调整明确了中央纪委与监察部合署办公的体制，正式确立起“一套人马，两块牌子”的机构设置，由此建构起日益紧密的“合一”工作模式。然而，合署办公体制首先面临两个难题，即一是监察部的定位与人员调整问题;二是在“一套人马”行使两套监督职能的过程中，如何确保在实际工作中不削弱行政监察职能。在制度实践中，中央针对这些问题虽然印发了专项通知，但在实际贯彻中还是出现了“行政监察职能被普遍弱化”等问题。为此，两个机构专门制定了关于合署后如何开展工作的通知和意见等相关政策性规定以及召开多次工作会议强调要针对纪检与监察工作各自的特点，充分发挥自身优势，从而逐步形成了以纪委为“纽带”的反腐联合办案模式。[3]合署办公体制虽然在一定程度上暂时缓解了两个机构协调难度大、监察职能弱化、难以形成合力的问题，但这种方法毕竟只是一种比较灵活的暂时性组织策略，而非独立的、融合性制度设计。

从我国监察组织机构体系历经从单独分设到合署办公的制度变迁进程可以看出，行政监察制度体系建设是一种充满了策略性的组织机构设置，“名”与“实”可以暂时分离，而“名”则为“实”服务。这种策略性的组织机构设置实质上体现出的更多是阶段性追求一种机构合并的配置性效率，面对当时有限的组织资源、多元的治理任务时确实发挥了特殊的整合作用，但它也是造成我国监察工作长期效能不彰的制度性根源。在我国“条块”集体联动的反腐组织机制中，监察的责任主体是通过“条条”的压力传导而得以明晰的。监察制度的组织机制主要是通过两种制度机制来协调的，即一方面是通过《行政监察法》《行政监察法实施条例》等法规的正式制度表达;另一方面则是通过经常渗入并左右组织机构内部关系的非正式制度来协调的。这种非正式制度协调既有基于各种诸如感情、友谊和利益关联等个人关系因素，也有党组织开展的思想动员、纪律教育等“统一思想与行动”。[4]在快速发展的经济建设和政府机构逐渐庞大且业务量日趋扩张的时代背景下，纪检监察机构必须进行职能的融合，再想通过借助重组议事协调机构、改革派驻机构等做法提高监察制度阶段性的配置性效率，来进行纪检监察机关内设机构的调整，其监察的实际效果只能是差强人意而已。在国家政治体制改革向着负责任性党的领导和更具规则性治理方向发展的新时代，国家监察体制改革既取决于执政者的意志与政治决断力，也是当代国家治理机制与技术发生了制度性变革的结果。

（二）路径依赖：监察手段的低制度化后果

我国监察制度在改革开放以来的反腐倡廉建设和改善行政管理中发挥了重要作用。但也应看到由于体制转轨的诱发、监督机制不完善以及社会价值观念的失范等因素的影响，致使腐败形式与手段呈现出多样化的特点，原有的监察制度由于结构性矛盾被锁定在“制度僵滞”或是“路径依赖”之中。这里的路径依赖是指制度变迁具有某种类似物理现象中的惯性，一旦进入某一种运行路径就会对其产生依赖进而形成一种治理的惯用模式，而难以有效地发挥制度的治理绩效。路径依赖会使监察制度被锁定在某种无效率或是低效的运行状态之中，即监察工作效率与预期的不一致，控腐的监察制度安排日益不适应反腐的形势，不适应愈发复杂的政治经济环境，对一些腐败现象并未起到防范于未然的效果，甚至导致一定程度上出现了制度悖论、制度非适宜、制度不均衡等问题。近些年来，失衡的腐败治理结构使得权力反腐成为迫不得已的常用手段，但权力反腐毕竟是依据领导人的决心与意志来实施的。权力反腐经常会抛开或是实际弱化既有的制度规则来治理腐败，呈现出一些如一阵风式的治标不治本、反腐取决于领导人意志、造成激烈的权力斗争和拉帮结派现象等问题特征。

在反腐实践中，这典型体现在对组织内动员“运动式反腐”的路径依赖。运动式反腐是指通过组织和领导人的意志权威，在虚置常规机制的基础上动员组织系统既有资源来不计成本地实现短期的或是暂时的监察目标。这种监察手段对于通过统一共识来集中治理某一时期或领域内的腐败行为具有明显的组织优越性，但由于它过度依赖领导人的个人意志、治理倾向的选择性以及治理周期的间歇性等，使得它只能解决一时问题，却无形中削减了腐败治理的制度化与绩效以及无法解决日常的持续性监督问题。虽然我们不能否认运动式专项治理工作在某一时期内对领导干部廉洁自律所起到的积极作用，但其副作用也显而易见的，即极易形成一种“清理-反弹-再清理”的恶性循环以及“腐败增强抗药性”的后果。这种运动式反腐制度结构在我国廉政建设中至今仍然处于一种主导位置，而且还发挥着十分顽固的路径依赖功能。[5]

二、国家监察体制改革的制度理路：理念、规则与模式

可以说，制度是推动当代中国廉政建设的关键变量。我们不能把制度简单地理解为空洞、抽象的条文。制度既是人们在行为实践中共同遵循的行为准则（行动章程），也是一种能够相互依存、制衡的有机体系。保证制度设置的规范性、权威性、可靠性以及科学化，需要一系列成熟、科学与有效的制度设计来作为支撑。笔者认为，监察体制是由制度的理念、规则以及模式这些要素建构而成，它体现了“实质理性”与“形式理性”的辩证统一。

（一）制度理念

从制度理念层面来看，原有监察体制存在諸多困境的重要根源在于其制度设计和实践深受旧制度主义影响。旧制度主义的制度分析基本局限于国家、政党制、议会制等正式制度的叙事，新制度主义则将分析拓展到理念、规则、惯例、惯习、规范等非正式规则。诺斯认为制度就是一种游戏规则，是对人类行动的制约和激励结构。克劳福德和奥斯特罗姆将理性选择理论对制度的解释归纳为：制度是一种稳定均衡、一种规范义务、一种互动规则。豪尔从历史制度主义的视角把制度解释为“构造人际关系的一整套正式规则、惯例以及受到行为者遵从的惯常程序与标准的操作规程”。从新制度主义对制度的这些阐释可以看出：制度理念具有多重内涵，即一是从强调组织结构的规制转向更加关注具体的规制以及规范个体行动和行为选择的博弈规则;二是制度可以理解为正式的和非正式的规则，非正式制度会对行为者产生非常重要的影响，同时作为体现“文化-认知传统”的个体行动及理念也会对正式制度产生积极或消极的影响;三是更加强调对制度的动态理解，探索制度稳定与制度变迁何以经由行动来实现的;四是强调要借助于行动与理念来理解制度及其运行逻辑，试图厘清制度体现并且塑造社会价值的各类方式。[6]

从上述分析可知，制度理念关乎制度改革的全部因素，它既是结构性因素，又是能动性因素。所谓“制度化反腐”通常是指党和国家相关机构依据一定立法程序制定和颁布的规范性文件进行的反腐倡廉建设，主要包括行为规则、惩处条件、监督规则以及道德规范等制度规范文本，为公共权力及公职人员提供所遵循的标准、模式。制度化反腐的核心是“将权力关进制度的笼子里”。这里的制度包括人们有意识地创制的一系列基于法定规则、契约以及由这一系列规则所构成的等级结构的正式制度约束，也包括人们在长期交往互动中形成的，基于意识形态、传统、道德观念等非正式制度约束。新制度主义认为制度是“一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”，是用来约束组织与个体行为的规则系统。这一规则系统为人们的活动提供了基本范围，在此范围之中，社会主体按照制度的结构层级，统一、持续、有序地进行相关资源的配置。因此，制度是对经验事实的理性总结与建构，它既直观地表达了一种主观上的价值理想追求，承载着时代的道德性和利益性，与此同时，又展现出一种现实存在的客观现实活动，着眼于结构运行的规范化与科学化。可以说，当前国家监察体制改革之意旨在于通过制度衔接与调适来重塑监察权之权威，形成对公共权力及公职人员的制度性威慑。

（二）制度规则

新制度主义在理论分析中把制度规则简化为正式制度与非正式制度。在反腐实践中，正式制度规则为人们的行为划定合法与否之界线，界线标识着社会共同体认可的行为准则。我国反腐斗争的正式制度安排包括预防与惩治制度这两大类。目前，这两大类正式制度包括《政务公开》《党内监督条例》《党员廉洁从政准则》《干部任用制度》《财物公开制度》《领导干部离任审计制度》等一系法律规章制度。据有关统计梳理，我国为提升制度反腐有效性，仅党内规章制度的问题解决导向式制定累计就达2000余项。长期的反腐实践现状却告诉我们，我国在反腐过程中并不缺乏制度创新的能力，在一定意义上可以说有些廉政制度甚至是供给过剩，但由于廉政制度实施受到环境和条件的影响，廉政制度形同虚设的现象比较严重。[7]

新制度主义将非正式制度视之为对正式制度的深化、细化，两者相互兼容方能发挥作用。从我国纪检监察执行反腐实践效能可知，当纪检监察机构的实际行为与组织机构的正式制度发生偏离时，会使组织机构的结构规定仅仅只是作为一种标准化、仪式化的正式结构的“躯壳”而存在。我国纪检监察在反腐过程中似乎陷入到一种“双重困境”，即一方面是有效规范公职人员廉洁行为的非正式制度的缺位，导致正式监察制度很难有效执行;另一方面，由于正式监察制度设计的虚置化、滞后以及制度设置本身的策略性，导致监察制度并未自觉地内化为人们的意识惯习并转化为其自觉行动，或者说未转化成有效的非正式制度，导致了监察效能的低下，监察制度形同虚设。

正式制度会通过惩罚的方式对组织机构成员施加强制约束。在纪检监察等组织机构中，正式制度与非正式制度是制度规则的“一体两翼”。当组织机构中的正式规则与其成员自身的利益和偏好一致时，正式制度与非正式制度就会自动融合在一起，从而使组织机构的整体行动绩效水平得到显著提升。首先，两种制度规则的紧密融合，会相互强化。组织机构成员对正式规则的认同度是正式制度效能发挥的关键，当两种制度规则紧密融合时，规范的界限逐渐弱化，组织机构成员对正式制度认同危机会大大降低，从而提升组织机构的行动绩效。其次，两种制度规则的融合会极大地降低体制成本，因为人们对制度规范的共同遵从往往是在社会互动的过程中自发实现的，故而对国家与政府机构实施的监督措施的依赖性越强，其交易成本必然越高。再次，两种制度规则的融合，可使组织机构成员降低行动决策的不确定性，对社会情境产生相同的定义以及共同的行为期待。总之，当监察体制建设中的非正式制度与正式制度在结构和功能上形成互补关系时，就会提升制度反腐绩效，反之，制度反腐绩效则会大打折扣。

（三）制度模式

制度模式是组织机构内部各个组成部分之间按照某种目标价值构建的特定关系以及运行体系。良好的制度模式可以充分地贯彻制度理念，有效地实施制度规则，从而打造出一种有效率的结构体系。经过合理设计的监察制度模式可使监察体制各个组成部分产生协同效应，释放出制度体系的整体能量。党的十八以来我国的反腐斗争虽然取得了巨大的成就，但它更多呈现出的还是一种高压式的反腐、运动式的权力反腐，面临着稳定性和连续性问题的挑战，必须要思考反腐的制度化建设问题。在当前循序渐进的监察体制试点改革进程中，需要考量一个重要问题，即要建立一种什么范式的制度，监察委员会作为反腐机构应该采取什么样的制度模式。目前，域外主要监察制度模式有专门机构独享监察权的欧盟监察专员制度、不同机构分享相关职能的英国下议院特别委员会制度、行政系统内设检察机关的北欧国家议会行政监察专员制度等;还有我国香港地区的廉政公署制度。相关研究成果表明，这些监察制度模式各有利弊，是各自在具体的环境下经过创新改造而形成的，只有一定程度上的借鉴意义。[8]我国监察体制改革要以根本政治制度为基础，符合当前国家政治现实与历史传统，并能回应当代国家治理体系的要求。比如正在试点改革中的监察委员会制度化逻辑的主要做法，是通过组建监察委员会来将党、政、法的监督逻辑从以前的部分重合、交集合作统一于现在的党的反腐顶层设计之中，以期实现“对行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

从制度设计层面来看，国家监察体制试点改革的制度动因源于：反腐机构力量分散、职能交叉而导致监察权力行使未能形成合力的体制性不适应，监察工作缺乏独立性、执纪执法边界不清以及纪检监察反腐所面临的合法性质疑[9]的结构性改革压力，监察机关的定位不准、职能过窄、监察的手段有限与对象范围窄等功能性改革压力。实际上，当前国家监察体制试点改革具有渐进式的特点。它是在全面从严治党、反腐高压态势的条件下，纪检监察组织机构由于战略目标的变化，驱动了其以流程导向、业务取向为特性的机构设置和运行机制变革，采取的是先行试点，试点成功之后再在全国推广的方式进而完成的。这种改革方式是典型的“顶层设计+摸着石头过河”的富有中国特色渐进式改革路子。它在组织机构制度设置上是要整合政府原有的监察机关、预防腐败机构以及检察机关中的反贪反渎、职务预防犯罪部门的职权;在制度模式设计上所欲解决之困境为：整合各种反腐资源、通过增强监察权独立性来加强反腐制权法治化、扩大监察覆盖面、法纪衔接，最终健全国家各级监督组织机构，形成全面覆盖国家机关及公职人员的国家监察体系，最终取得监察良效。[10]

三、国家监察体制改革的理性构造：适应性效率

制度变迁是一种基于配置改变的持续的演进过程，是通过较为复杂的规则、标准以及实施的边际成本调整来实现的。戴维斯和诺斯认为正是在既有的安排结构内获利能力无法实现，才导致了相应的新制度安排的形成。[11]为此，诺斯提出了制度适应性效率这一理念，即国家要想获得经济长期增长的关键因素是制度安排一定要具有适应性效率而非追求短期的以GDP增长衡量的资源配置效率;适应性效率是指组织机构的制度结构能够进行弹性调整的能力，在面临不确定性时通过尝试多种选择来有效地处理现实的问题与挑战。[12]增强监察体制的适应性效率必须强调监察体制改革对于当前社会政治经济环境的适应性，既要虑及“一时之需”，更要注重“持续长策”，重点是强调制度的整体性、系统性，以期实现监察体制内在诸要素之间的“协调增益”之效。从前述关于国家监察体制改革的制度理念、制度规则与制度模式的论述可知，制度既是结构性因素，又是能动性因素，制度稳定与制度变迁是经由行动与理念来实现的;通过加强正式制度与非正式制度的融合，可以强化对正式制度的认同、降低体制成本以及形成相同的情境定义与共同的行为期待;最终通过将党、政、法的監督逻辑统一于监察委员会之中，来增强反腐的协同效应，从而释放出监察制度体系的整体能量。目前的研究比较强调监察体制改革机构合并的配置性效率，不太重视制度适应性效率的研究。就监察体制改革的理性构造而言，配置性效率更多地关注静态的、短期的制度绩效，无法有效地解决原有监察体制的结构性矛盾，而适应性效率则强调两种制度规则融合、组织机构制度化协作的“灵活的制度结构”对环境的适应与应变能力。

（一）非正式制度约束视域下国家监察体制改革的优化路径

与正式制度相对应，监察制度建设中确实客观存在着能发挥实际效能的非正式制度。组织机构效能低下与不作为、怠作为等行为产生的重要根源，往往源于非正式制度层面的机制存在缺陷。要提高监察制度适应性效率，尤其需要理性地看待非正式制度的基本效用，只有当两种制度在结构与功能形成互补关系时，监察体制建设的综合效能才有可能得以展现。

1.通过非正式制度向正式制度变迁来强化监察能力。可考虑将一些非正式制度要素引入至正式制度的目标体系之中，从而将无形内在的柔性行为规范转化为成文外在的刚性制度规则。这要求围绕着道德立法来大力推进监察行政伦理的制度化、法制化进程，保证伦理规范和道德要求被普遍遵守。在依据党纪法规等正式规则要求的同时，在事实认定、司法推理等方面合理地引入公序良俗的情理因素，当然，前提必须是坚持司法评判的基础。大力推进良好社会风尚的制度化进程，让公职人员感到有则可循、有据可依，在内心逐步形成自律机制。

2.基于正式制度保障非正式制度作用于监察效率。由于非正式制度作用于监察效率是靠领导干部的自发自觉性，受到个体思想觉悟及所处文化习俗环境等限制，所以还需同时依托刚性的正式制度的支撑与保障。一方面要推进社会主义民主政治体制改革，理顺党组织和国家机构之间的权力配置与关系，通过“权力清单”“负面清单”的公布，推动形成公正透明、权责利对等的廉政文化氛围和行政管理体制。另一方面，健全相关正式法规制度约束，逐渐强化公职人员自觉的廉洁观念与守法意识。通过监督和促进监察过程中正式制度的实施情况和执行效力，逐步积淀公职人员守法的责任意识和行为习惯等非正式制度约束因子。

3.强化非正式制度与正式制度整合来提升监察体制的制度合力。在制定、出台、执行监察制度或决策时，需要将两种制度视作统一的制度结构，把握和维持好两者均衡发展度。故而，既要推进监察体制结构内部的两种制度协调变迁，还要通过两种制度单项或整体协调变迁，有效地规避执纪监察中的制度不协调以及制度实施的内耗，避免监察体制陷入制度结构不适应的无效率“锁定”状态。[13]

（二）完善监察体制由制度优势转化为治理效能的实施机制

完善监察体制的实施机制是指在一系列制度法规基础上进行的规则性操作，主要体现为制度的要素与功能之间的科学性设计，它主要包括两个方面的具体工作。

1.在监察委员会中建立和完善分工协作的制度体系。首先，加强价值理念的培育，深化凝心聚力，从“合”到“和”。客观地说，不同机构之间在组织文化方面会存在着一定的差异，这种差异一方面会产生改革阻力、遇到原组织文化的干扰，另一方面如果能实现情感归属，则可能会产生“1+1>2”的效果。要使来自于不同监督机构的工作人员在转隶之后对监察委员会产生认同感、归属感，就必须通过强调组织性和统一性来重塑工作人员的身份认同。其次，理顺机构之间的功能权限关系。从横向来看，需要明确监察委员会内部不同部门的功能关系。监察委员会的主要职责在《国家监察法》中被规定为“监督”“调查”“处置”这三个方面内容。监察委员会应该围绕着这三个主要职能进行部门设置并依据流程原则进行细分、兼容。从纵向来看，必须要理顺不同层级的监察委员会之间的权限关系。可以通过完善监察委员会的组织体制，构建起以垂直领导为主的“双重领导”模式，即各级监察委员会对同级人大及其常委会负责，只接受上级监察委员会在业务上的垂直领导，从而避免受到本级政府的干扰、破解原有监察体制中“同体监督”的难题，在此基础上还需确保各级监察委员会的人、财、物的自主性。这种层级关系还需从工作流程与业务流程链条之上进行操作性精细化，并且体现在技术应用与岗位设置之中。再次，依据意愿和专业才干匹配人员及岗位，提升监察委员会的效能。中外反腐治理实践表明，制度因素与人的因素相辅相成。把制度优势转化为治理效能关键在于人，尤其是各级纪检监察领导干部。在领导班子上，要按照干部管理权限及“两个为主”原则，即“人事任命”“案件查办”要以上级纪委监委为主，由党委组织部门与上一级纪检部门联合推荐、提名各级监察委员会领导班子主要成员。还要注意选拔中层干部的重要性，按照个人专业才干、意愿与应设岗位要求匹配的原则，统筹考虑新旧人员之间的关系，着重消解原组织文化之间的差异、工作惯习（机关思维），通过纪法交叉、混合编成等方式，实现纪法衔接与优势互补。

2.完善以监察委员会为枢纽的平台协调机制，建立起监督力量的衔接反馈制度。完善以监察委员会为枢纽的平台协调机制并非机构扩容与增员式的扩张性改革，其核心是使业务流程差异性较大的、难以合并的多种监督力量在相对独立的基础上形成监督合力，释放制度有效性。可以通过《国家监察法》的释义、普及，让民众知晓监察委员的性质与功能，在其机构设置中设立流程导向的协调体制机构，进一步规范、优化工作流程设计和发展，从而建立起监察委员会与各种监督力量相互联系的有效机制，发挥监督功能。首先，进一步完善基于合署办公体制的党纪国法衔接协调机制。党的纪检和监察委员会之间实际上是一种党政合署办公体制，这种体制一则有助于将党的领导贯彻在监察工作中，二则可以在一定程度上解决职责交叉重复问题，并且有利于实现党内与国家两种监督的衔接。当然，这种合署办公模式虽有其必要性之所在，但囿于高度整合的党政体制，监察工作还是极易被权威更高的纪检体制所吸纳，造成名实分离的监察工作格局。故而，有研究者建议将合署办公模式定性为一种过渡性制度，待试点改革基本成功后，可以考虑结束这一过渡运行模式，进而转变和完善成为党委领导体制。[14]由于纪检和监察二者所执行的分别是党内法规与国家法律，在合署办公模式下要实现两种监督形式的有效衔接，就要使在组织建设、工作作风以及反腐制度建设等方面的党内法规与国家相应方面的法律法规相协调。其次，监察委员会与司法监督、检察监督的体系化平台协调体现在移交衔接机制上。在监察委员会发现、接收违规涉腐问题线索且依规进行相关调查取证并给予公职人员相应的政纪处分以后，还要按程序將其移交至检察机关，提起相关公诉，最终由法院依法作出判决。这一涉腐涉法专业处置急需监察委员会提升机构内工作人员的法纪素养，提高调查取证的能力与质量，补齐“短板”，从而完善移交衔接机制。最后，监察委员会与社会监督力量的常态化平台协调体现在协调反馈机制上。监察委员会要善于利用大数据平台持续释放监督活力，对社会举报的问题线索进行来源拓宽、全面清查、定期会审、入案管系统以及快速移交查办机制，处置后再做出相关的反馈。[15]

结语

我国组织机构体制的制度化进程有着传统、革命、建设等方面的多层次资源。监察体制改革是对现有体制的完善与制度优越性的发挥，它通过党的领导这一制度优势来进行顶层设计，冲破原有监察制度中的体制机制障碍，强调制度化进程的内生性，注重制度化的历史与社会维度。我国监察体制的制度化正朝着稳定定型的方面推进，但革新仍然是其鲜明的主题。未来如何保持制度化的动力，凝聚监察体制中各主体之间的共识，在推进制度完善的同时寻求制度的灵活性，将形式与程序上的制度内化为实践中的规则与行动，寻求正式制度与非正式制度的融合，解决关键行为者与制度的关系、有序推进各项新旧制度之间的衔接与转型等适应性效率问题，依然在今后监察体制改革完善进程中需要得到理论和实践上的回应，而这既需要我们坚定制度自信，同时还需要不断地进行制度的反思性构建。

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