《监察法》实施中的若干疑难问题及其破解对策

吴建雄 李春阳

[摘 要]《监察法》实施以来，客观存在查办违纪违法案件大幅上升，而查办职务犯罪案件大幅下降的现象，这总体反映了腐败高发势头得到了遏制。同时，在新旧体制接轨中，也存在着监察地域管辖与层级管辖、部门管辖有工作壁垒，留置措施内部控制过严，法与法之间衔接不顺畅，诉讼领域职务犯罪侦查弱化，被告人自首及从宽认定不规范等问题。我们应当牢固树立新时代法治反腐理念，细化“四种形态”运行规范和不同形态间转换的程序规范，细化自首情节认定规则，探索建立线索移送、案件分立和留置评估机制，完善检察机关提前介入、退回补充调查等工作机制。

[关键词]监察法;疑难问题;破解对策

[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1008—1763（2019）06—0140—07

Abstract：Since the implementation of the supervisory law， there has been a substantial increase in investigating and dealing with cases of violations of disciplines and violations of law， and a sharp decline in investigating and dealing with cases of crimes committed by taking advantage of duty. This phenomenon generally reflects the normal trend of curbing the high incidence of corruption crimes. At the same time， in the integration of the new and old systems， there are also some problems， such as barriers among regional jurisdiction，hierarchical jurisdiction and department jurisdiction， too strict control of detention measures， unsmooth mechanism of procuratorial intervention in advance and prosecution. We should firmly establish the concept of anti-corruption under the rule of law in the new era， refine the operational norms of the "four forms" and the procedural norms of the transformation between different forms， establish the mechanisms of clue transfer， case separation and detention evaluation at the stage of jurisdiction and investigation ，improve the mechanisms of procuratorial intervention in advance， returning a case for supplementary investigation and finally， refine the rules for determining the circumstances of voluntary surrender self-surrender.

Key words： supervisory law;difficult problems;problem-solving countermeasures

《中華人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是监察体制改革的法制成果。这部法律自2018年3月经十三届全国人大一次会议颁行以来，有力推进了纪检监察工作的法治化、规范化。官方媒体的表述是，《监察法》的实施，实现了对所有公职人员和公共权力监督的全覆盖，各级党委对反腐败工作的统一领导进一步加强，反腐败标本兼治综合效应更加凸显，反腐败压倒性态势进一步巩固。[1]笔者认为，在充分肯定《监察法》实施成效的同时，还应关注新旧体制转型接轨过程中出现的新情况、新问题。

一 问题的提出：一个值得关注的现象

在调研过程中，我们向H省有关部门查询了2018年1月至2019年1月职务犯罪案件的相关数据。数据表明，2018年1月至2019年1月，H省监察机关移送审查起诉职务犯罪嫌疑人552人。其中，贪污贿赂类383人，滥用职权类11人，玩忽职守类4人。检察机关审理后决定退回补充调查201人，起诉276人，不起诉23人，原职级为厅级以上干部24人全部提起公诉。与此同时，检察机关起诉转隶前遗留案件417件529人。同期审判机关共审结贪污、受贿、渎职等职务犯罪案件804件1069人。其中审结厅级以上干部案件18件。

上述数据反映出H省查办职务犯罪案件有以下几个特点。

一是移送起诉的厅级以上干部职务犯罪案件数量高位运行，体现了监察机关持续高压反腐态势不变、效能提升。一年间，监察机关移送起诉24名原厅级以上干部，法院审判了18名，这表明了H省查处职务犯罪大案要案的决心和节奏不变。如该省查办的原省政协副秘书长、某市原市委书记陈某某受贿案。在该案的调查、起诉和审判各环节，监察机关与司法机关紧密配合，严格依法高效办案，实现监察调查程序和刑事诉讼程序有效对接，使这起作案时间跨度长达15 年、受贿近千万元、涉案人员众多的职务犯罪系列案在法定时间内依法起诉和判决，彰显了监察体制的制度优势和治理效能。

二是职务犯罪案件调查、起诉、审判的办案数量体现了监察与司法的有效衔接。数据表明，检察机关不仅审结了监察机关移送起诉的全部案件，而且消化了转隶前遗留的全部案件，法院审结的案件数超过了当年起诉数，体现的是消化积案基础上的司法效能。实践中，监察人员把“监察执法”的思维与“刑事诉讼”思维结合起来，从移送机制、程序对接、个案沟通、组织机制等方面与司法机关有效建立起“法法衔接”机制。如某市公安局刑侦支队队长胡某某受贿案，行为人受贿时间跨度长，行贿人众多，但从该市监委立案调查到检察院提起公诉、法院审判，仅用了不到5个月的时间，比改革前同类案件办结时间缩短了将近30%，取得良好法律效果。

三是监察机关移送起诉的案件质量尚待进一步提高。数据表明，监察机关移送的职务犯罪案件退回补充调查的比例达到40%左右。退回补充调查的案件中，以证据问题为主，也有少数是程序问题。这说明在全面融合的背景下，履行职务犯罪调查职责的人员在刑事法律方面的专业化能力还有待加强。据了解，没有刑事执法经验而办理职务犯罪案件的监察人员不在少数，监察调查的专业化建设亟待加强。

四是监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件比转隶前下降幅度较大。2012年至2017年，该省检察机关查处的贪污贿赂犯罪案件，年均在1000件左右，查处的渎职侵权案件，年均在350件左右。[2]2018年1月至2019年1月，该省监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件相较于之前，缩减了一半的数量。基层县区查办职务犯罪案件减少的比例更大，据统计，2018年，该省114个县区中，有33个县区党纪政务处分数量大幅上升，而向检察機关移送职务犯罪案件数为零。

二 问题的分析：反腐效能强化中的隐忧

《监察法》实施以来，H省查办违纪案件大幅上升、查办职务犯罪案件大幅下降。针对这一现象，笔者听取了监察执法以及司法实务界意见，组织H省内外高校研究机构的专家学者进行了专题座谈。通过数据分析、区域性样本分析、典型案例分析和问卷调查等方法，分析这一现象的内在原因主要有以下几个方面。

（一）反腐败减存量、遏增量取得初步成效，新发案件减少

从调研了解的情况看，党的十八大以来，H省各级纪委监委统筹运用“纪法两把尺子”，坚持纪在法前，处理了大批违纪人员。2011年11月到2016年10月，H省各级纪检监察机关给予党纪政纪处分53897人，移送司法机关2730人，比前五年总数分别上升43.8%和66.4%。2015年以来，第一、二种形态运用的数据连续三年持续上升，三年间投案自首和主动交代问题的人数比三年前增长将近两倍。反腐败工作呈现出轻微纪律处分成倍增加，严重纪律处分特别是追究刑事责任的案件相对减少的态势，运用监督执纪“四种形态”初见成效。2017年，某省纪检监察机关运用“四种形态”处理52688人次。其中运用第一种形态处理27606人次，占总人数的52.4%;运用第二种形态处理19466人次，占36.9%;运用第三种形态处理4583人次，占8.7%;运用第四种形态处理1033人次，占2%。[3]

笔者与有关网站联合开展问卷调查，先后向100家党政机关、200家企事业单位、500名公民发出问卷调查。在回答“职务犯罪高发多发态势是否遏制”问题时，42%选择已经遏制，36%选择基本遏制，22%选择尚未遏制。同时，对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询问卷的结果表明，十九大以来，社会民众对职务犯罪的投诉举报数量，有48.3%的地方基本持平，有33.8%的地方呈下降趋势，有17.9%的地方为零举报。这就充分说明党中央关于反腐败取得压倒性胜利的判断符合实际和社情民意。

（二）准确把握第四种形态的转化，对情节轻微且主动认罪认罚者依法不以犯罪追究

各级纪委监委贯彻惩前毖后，治病救人方针和宽严相济执法原则，既分析被调查人认错态度、一贯表现、上缴违纪违法所得等情况，又研究所涉及单位、部门、地区整体生态，在综合分析的基础上，提出实事求是的处置意见。据对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询了解，由第四种形态转化为第三种形态的约占立案审查的15%左右。如某村原支部书记廖某，在担任该村支部副书记实施上级项目期间，在村账中虚报套取财政专项资金约3万元，用于个人支配，此外廖某还涉嫌其他违法违规问题。鉴于其认罪态度好，主动交代未掌握的问题、积极退赃，并配合组织审查，且一贯表现较好，最后按照“四种形态”的运用要求，转为第三种形态，给予廖某开除党籍处分，起到了治病救人的效果。

（三）监委调查处置职务犯罪的管辖范围发生了变化而导致案件减少

由于《监察法》规定的监察对象是行使公权力的公职人员，法律没有授权监察机关对涉嫌职务犯罪的单位进行调查并移送审查起诉。因此，在2018年监察委移送检察机关的案件中，以往依据《刑法》第387条、第391条、第393条、第396条查处的单位受贿案、对单位行贿案、单位行贿案等均已不复存在。这是《监察法》制定后，刑法尚未修订而导致的立法间隙，也是导致职务犯罪立案数量下降的因素之一。但需要指出的是，随着国家监察体制改革的深入推进，刑事惩治为主的反腐模式已经被惩防一体的“四种形态”所代替。在大量运用纪律处分、政务处分，而把刑事处罚作为最后一道防线的背景下，刑法规定的单位受贿、对单位行贿等罪名会逐渐失去存在的意义，监察体制改革前每年查处的约占职务犯罪案件总数百分之十左右的这类犯罪将成为历史。

（四）对“四种形态”的转化和运用不当，使应当追究刑事责任的案件作了非罪化处理

部分纪检监察干部对“四种形态”转化的精神内涵理解不到位，对政策界限把握不准，对转化条件、程序等控制不严，不能精准地运用好纪律和法律两把“尺子”去度量行为性质，导致“四种形态”不当运用和转化。[4]在案件线索初查环节，通过谈话、函询，一些线索因提前“公开”而流失了;在处置环节，一些涉嫌犯罪的被调查人就做了“降档处理”。如某地姚某2013至2017年期间违规收受现金卡共计4.5万元，监察机关仅给予降职处分。[5]这种对于收受“感情投资”的礼金达到受贿罪“第二档”（数额巨大）法定刑的行为，不作为犯罪处理的做法值得商榷。[6]

从上述原因分析来看，对于监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件数量急剧减少这一现象，必须持科学冷静的态度：既不能以此来否定《监察法》实施以来取得的反腐败工作成绩，又要看到确实存在以纪律处分、政务处分代替刑事处分的现象。这就需要思考如何在制度优势转化为治理效能过程中，规范监察处置权力运行，实现对职务犯罪惩治力度不减、节奏不变、尺度不松，充分发挥刑事法治的威慑作用，推进反腐败斗争法治化、规范化。

三 问题的梳理：涉及监察与司法诸环节

从调查了解到的情况来看，目前《监察法》运行中的疑难问题主要表现在未能实现全面覆盖、留置措施在监察机关内部过度程序控制、法法衔接机制还不顺畅以及监察人员执法能力不相适应等方面，贯穿于监察调查、检察起诉和法院审判诸环节。

（一）监察实践中地域管辖与层级管辖、部门管辖存在工作壁垒导致部分案件线索未能查证

根据干部管理权限，一些领导干部特别是中央直属企业、教育部直属高校等企业事业单位领导干部，

其管理权在中央直属部委，实行自上而下的管理体制。对这些对象涉嫌职务犯罪的案件，需要由具有任命权的党组织同层级的监察机关受理。实践中，由于接到线索的下级监委没有权限，而上级监委又往往不能及时启动调查或缺乏人手而导致查证落空。另外，由于涉及中央与地方关系，在案件办理中还涉及相关部门或被调查对象所在单位的配合问题。比如，设置在各地的监狱，原来归地方管，现在由于收归省司法厅管理，查办监狱公职人员犯罪就需要省监委支持案件的查处。客观上，这不仅在一定程度导致基层办案数量少，也导致对相关对象的监管出现“盲区”。

（二）监察实践中留置措施内部程序控制过严，其反腐利器作用发挥不够充分有力

据了解，H省监察机关适用留置措施严格遵守法律规定，保障了案件办理效果。从访谈情况来看，鲜见学术界普遍关注和担心的留置措施滥用的现象，[7]恰恰相反，实践中出现了留置措施过度“内部程序控制”问题。基层采取留置措施不仅要报上级监委批准，而且要经省监委备案并经主要领导同意。正由于留置措施手续过于繁琐，导致实践中该适用留置措施的未能适用，影响了突破案件的可能。据了解，2018年H省监察机关适用留置措施的主要在省市两个层面，基层适用留置措施的一般为上级交办案件，发生在群众身边的“蝇贪”类职务犯罪案件因难以适用留置措施，而得不到及时有效查处。据对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询了解，2018年基层监委因批准程序过严而放弃使用留置措施的约占60%，只对受贿人留置而行贿人串供导致案件被迫终止的约占25%，明显构成犯罪不能及时采取留置措施而“脱管”给办案带来极大不便的约占15%。

（三）从监察立案到检察起诉和法院审判，还存在一系列急需解决的机制和实践难题

第一，对非公职人员涉嫌行贿犯罪的立案问题。与修订前刑事诉讼法规定的检察机关针对罪名进行属地管辖不同，《监察法》采取了“对公职人员和有关人员进行监察”这一属人管辖的原则。《监察法》没有明确规定对涉嫌行贿罪的非公职人员是否可以立案，H省大多数地方采取的做法是由监察机关统一立案。但从法理上讲，监察机关只能对监察对象进行立案调查，对非监察对象进行监察立案缺乏法律依据，容易引起“非公职人员也被纳入监察对象”的非议。因而在实践中出现“非公职人员的行贿人是否立案”的困惑，影响案件的及时有效查处。

第二，退回补充调查的性质界定问题。对于退回补充调查的案件，是程序倒流至监察调查环节还是停留在刑事诉讼环节，法律没有明确规定。由此带来的问题有：强制措施是否需要改变，已经逮捕的是转回留置还是继续逮捕，是适用监察法调查规则还是刑事诉讼法侦查规则，是否准许律师会见等。这些问题存在立法空白和理论争议。H省的实践情况是对退回补充调查案件，已经逮捕的继续执行逮捕，且退回补充调查期间，也不允许律师会见。

第三，检察机关自行侦查的相关案件查办不力的问题。修改后的刑诉法与监察法的管辖规定相衔接，明确检察机关对发生在诉讼活动中的相关职务犯罪案件行使侦查权，由于这一职权目前由原刑事执行检察部门行使，大多没有设置专门侦查部门，这类犯罪案件由往年H省百余件下降到十余件，而这个数字在全国还算较高的。据统计，H省有近一半的基层检察院还未开展这项工作，以致《刑事诉讼法》关于检察机关对司法工作人员相关职务犯罪侦查的规定尚未全面有效实施。

第四，审判中从宽幅度和自首的认定不规范问题。目前存在难以区分认罪认罚从宽案件的从宽幅度和一般案件坦白从宽的从宽幅度。特别是一些案件办理过程中，监察委的移送审查起诉意见书中明确写明办案机关已经掌握了被告人的相关犯罪线索，但是检察机关起诉意见书和起诉书仍然将被告人如实供述犯罪事实认定为自首。实践中有审判人员反映检察机关有的量刑建议明显不当。经查，主要是检察机关对自首的认定与监察委调查阶段的情形不一致。此时，法院如果予以调整改变自首的认定又会导致被告人不服，影响法律效果，如不调整又与法院量刑规范相矛盾。

第五，监察人员专业素质的提升问题。监察体制改革前，纪委工作人员调查工作仅需遵循党内纪律工作规范，而监察体制改革后，监察工作涉及日常监督及对违纪、违规和违法犯罪行为的调查和处置，尤其是对职务犯罪行为的调查，其程序严格，证据标准高，需具有较高的法律专业素养才能胜任。据对H省六市20个县100名纪检监察人员的问卷调查，熟悉党内法规不熟悉刑事法律的占51%，熟悉刑事法律不熟悉党内法规的占35%，既熟悉刑事法律又熟悉党内法规的占14%。毋庸置疑，监察队伍专业素养急需提升，但当前超负荷的工作状态，使监察工作人员无法进行系统的培训。

四 问题的破解：反腐败法治化多维构建

（一）凝聚共识，树立新时代法治反腐理念

《监察法》实施以来，无论是纪检监察内部，还是司法实务和理论学术界，在监察机关的性质定位、监察权的属性、监察调查措施的性质以及监察与司法的关系等问题上，尚未达成共识。[8]习近平在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败。”[9]新時代法治反腐理念要求我们准确把握监察机关的政治定位，把握监察权的监督执法属性，坚持“纪法贯通，有效衔接司法”。[10]既往“抓大放小”“集中力量查办大案要案”的刑事反腐方式，已被全新的“四种形态”纪法共治模式所代替。首先，纪严于法，要将党纪挺在国法之前，充分发挥党纪和非刑事法律预防公职人员违法犯罪的作用，用党纪“挽救”绝大多数人;其次，要坚持对构成犯罪的腐败分子依法追究刑事责任，通过刑罚手段强化“不敢腐”的震慑;最后，要“健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来”，[10]实现反腐败纪法共治目标。

（二）细化“四种形态”运行和不同形态间转换的程序规范

“四种形态”作为执纪执法的基本运行模式，有待在实践中不断优化和完善。在“四种形态”贯穿于监督检查、审查调查和案件审理全过程的前提下，应针对实践中出现的转化和运用不当问题，从规范标尺、严明程序、压实责任三个方面着手，推进“四种形态”运用和转换的规范化、程序化。

其一，规范“形态转化”标尺，划定“底线”“黄线”“红线”。所谓“底线”，即对符合党纪和刑法等规定的从轻、减轻或从重、加重情形的案件，只能在“四种形态”相邻形态间逐级转化;所谓“黄线”，即对违反政治纪律和政治规矩，问题线索反映集中、群众反映强烈的案件，慎重转化;所谓“红线”，即对有严重违纪违法行为且根据相关规定只能作出某种处分的案件，不得适用形态转化。原则上，“四种形态”转化运用不得跨形态转化，不得在规定幅度外减轻或者从轻。

其二，严格形态转化程序，做好会商、会审、联审。对第一种形态与第二种形态之间相互转化的，建立立案前会商机制;对立案审查的案件，适用第三种形态转化为第二种形态的，建立案件承办和审理部门的会审机制;对适用第四种形态转化为第三种形态处理的情形，审理部门通过集体审议，将报告提请纪委监委决策会议讨论，讨论通过后再经反腐败协调小组联席会议论证通过，最后报上一级纪检监察机关审批，从而形成分层把关、严格制约的工作格局。

其三，强化形态转化责任，实行“全程实录、备案监督、问责追究”。对适用形态转化的案件，所有参与研究的人员的意见都要以书面形式如实记录入卷，同时建立形态转化案件备案机制和审批机制，对适用形态转化的案件作出处理结论后，下级纪委监委应将案件向上级备案。 对第四种形态向第三种形态转化的案件，下级纪委监委作出处分决定前，必须先经上级纪委监委批准。上级纪委监委执纪监督部门会同审理部门共同审核把关，明确办案过错责任追究制度，对于违反规定不当适用形态转化的，根据情况追究相关人员直接责任，并严肃追究有关领导人员责任。[11]

（三）在监察管辖和立案调查环节建立线索移送、案件分立和留置评估机制

其一，探索建立“层级”与“地域”职务犯罪线索移送机制。针对监察案件属地管辖与级别管辖冲突导致“办案空挡”、管辖规则和党管干部原则在实践中与基层查办职务犯罪工作存在的“办案难”等问题，“层级”与“地域”职务犯罪线索移送和协同办案机制应充分考虑基层监察委辖区内查办案件的便利条件，实行基层监察委与相关领导机关纪检监察组建立案件线索双向移送、调查协作配合以属地查办为主、处理结果跟踪反馈、定期联席会议等工作机制;明确基层监察委受理的辖区内由层级管理的企事业单位职务犯罪线索，应及时向其主管的纪检监察组通报，纪检监察组及时授权查办并跟踪指导。上级领导机关纪检监察组对转化为第四种形态的职务犯罪线索，可移交基层管辖查办。

其二，探索建立非公职人员行贿由公安机关立案机制。监察机关只能对监察对象进行立案调查，对非公职人员进行监察立案缺乏法律依据，但由于受贿与行贿的不可分性，对受贿罪和行贿罪的调查又必须并案进行。对此，立法机关可考虑通过立法授权，在立案环节创设公安机关协同机制。对构成职务犯罪案件的行贿人，在监察机关对受贿人立案的同时，对涉嫌犯罪的非公职人员行贿人，公安机关予以立案。这一机制不仅契合了《监察法》 关于公安机关依法协助监察机关适用相关调查措施的规定，而且为对非公职人员行贿人的控制创造了有利条件，对不适宜留置的行贿人则可由公安机关采取相应措施。此举同时解决了涉嫌行贿罪的非公职人员从监察环节到检察、审判环节都无立案手续的窘况，为“受贿行贿一起查”提供有效的法治资源。

其三，建立适用留置措施优秀案例指导机制。以办案程序合法、执法行为规范、执法效果良好为基本条件，相关部门从基层遴选适用留置措施既严谨规范又效果突出的典型案例予以通报，加强对基层适用留置措施的示范指导，正确把握“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级批准”的规定，准确界定“涉及案情重大、复杂”“可能有其他妨碍调查行为的”的具体内涵，在严格慎重适用的基础上，充分发挥留置这一法定措施的制度效能。

（四）完善检察提前介入、退回补充调查和侦查工作机制

其一，完善检察机关提前介入职务犯罪调查工作机制。针对检察机关提前介入监察调查出现的介入时间过早、介入事项不明晰、介入方式不规范等问题，各省监委与省检察院可联合出台提前介入监察案件工作细则，以监察法和刑诉法为依据，明确检察机关提前介入的工作原则、案件范围、介入时机、启动条件、工作职责及组织衔接等;明确提前介入的案件范围主要是监委采取监察留置措施、新型职务犯罪案件、案件事实认定及定性争议较大等类型的案件。其主要职责是协助解决案件调查过程中的证据收集、固定、补充、完善及法律适用等问题，特别是在对证据的合法性、证据的补充固定、是否有非法获取的证据需要排除等方面提出审查意见，以提高查办职务犯罪案件的质量和效率。

其二，完善退回补充调查案件工作机制并明确其程序属性。针对退回补充调查缺乏统一规范、退回补充调查的性质界定不明等问题，相关机构应依照监察法和刑诉法的规定，探索制定关于职务犯罪案件退回补充调查规则，统一检察机关退回补充调查的操作规范。检察机关退回补充的调查案件，应提出补充调查提纲和应搜集证据的清单，并根据清单区分不同情况作处理：对证据不够充分的补充证据，对无法补充的说明理由;对发现新的同案犯或新的犯罪事实的，重新制作起诉意见书;对发现原定事实有重大变化不应追究刑事责任的，重新提出处理意见;发现原定事实有重大变化应当改变罪名或增减犯罪事实的，应当重新提出处理意见;检察机关补充调查决定不当的，应当说明理由，移送检察机关审查。

其三，加強诉讼活动中司法人员相关职务犯罪侦查专业化建设。目前承担这一职能的是原检察机关刑事执行检察部门，其原来的主业主责是对监狱、看守所等场所内的刑事执行活动进行法律监督。这一监督虽有发现和侦查司法人员职务犯罪的一定优势条件，但远远不能适应在刑事、民事、行政诉讼领域中发现、揭露和查证职务犯罪的要求。同时，诉讼领域职务犯罪隐蔽性和反侦查能力更强，需要更加专业的司法力量。因此，检察机关可在市级以上设立专门的司法人员相关职务犯罪侦查部门，以适应监察体制改革背景下的诉讼领域职务犯罪协同查处、共同发力的需要。

（五）在自首情节认定和适用认罪认罚从宽环节细化相关规则

针对实践中职务犯罪自首情节认定不规范的现状，监察、检察及审判机关应当共同细化自首情节认定规则。一是坚持依法认定，在具体办案过程中，要严格按照和紧扣自动投案与如实供述职务犯罪这两个法定要件认定自首情节，只有在二者同时具备的情况下，才认定为自首。二是坚持同一标准，在自首标准认定上，不能因为办案部门不同、强制措施不同而有所區别，更不能在办案过程中采取不同标准。三是坚持证据为本，在自首的认定上，坚持以事实为依据，应当收集完善证据材料，形成证据链，做到认定自动投案和如实供述的证据确实充分。

针对职务犯罪认罪认罚从宽在实践中把握不当现象，建议把握以下原则：其一，从宽要与犯罪事实相适应，认罪认罚从宽应当立足案件事实，从宽幅度应当与犯罪数额、犯罪次数、犯罪后果和犯罪手段等事实相适应;与行为人过错、犯罪目的、动机相适应;与行为人对赃款赃物的处置相适应。其二，从宽要与量刑情节相适应，在从宽情节的把握方面，应严格按照刑法、刑事诉讼法和有关司法解释规定的法定、酌定从宽情节，依法决定是否从宽、如何从宽以及从宽的幅度。其三，从宽要与刑事政策相适应，认罪认罚从宽应当与宽严相济刑事政策相适应，做到“宽严并重、宽严并用、反对偏轻偏重”“从宽和从严都必须依照法律规定进行，做到宽严有据，罚当其罪”。其四，从宽应当区别化和规范化，区别化和规范化的指标体系，可针对办案不同阶段设置规则，将从宽幅度与行为人认罪时间的早晚相结合。其五，从宽应当体现量刑均衡原则，“量刑均衡的实质是追求同一法域内的同种犯罪之间在量刑的时空上的公正和平等”，[12]要通过量刑情节的调节作用使得同罪行同刑罚，要防止人为夸大和缩小量刑情节，同一量刑情节从宽幅度应当基本均衡，努力实现量刑一般化和量刑个别化的有机统一。[13]

（六）加强专业化建设，打造政治机关的法治产品

纪委监察委在党和国家机构体系中是唯一的专责机关，[14]专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任。[15] 在深化监察体制改革、执纪与执法一体运行、监察与司法“法法衔接”的背景下，纪检监察机关的专业化建设必须加强，把政治建设和业务建设统一于监察机关自身建设实践，在反腐败斗争中打造好政治机关的法治产品。

在职务犯罪调查环节，调查工作的法治化必须做到调查行为、调查程序、调查方法、调查标准合法和规范，必须用法律认可的证据证明案件事实，“在审查起诉阶段用证据说服检察官，在审判阶段用证据说服法官”。[16]这就要求纪检监察干部具备专业的知识、专业的技能和良好的职业操守。纪检监察干部的选拔任用，既要探索建立纪检监察干部资格准入制度，完善公平竞争、择优录取的选拔机制，确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力，又要严肃试用期考察，在实际工作中检验纪检监察干部工作能力。[17]要实现立足全面深化监察体制改革和实际执法办案的目标，党章党规党纪和《监察法》及其配套规定相结合应为重点，通过全员网络培训、分批轮训等形式，不断提升纪检监察干部的专业知识和技能，锻造纪检监察干部的专业作风和专业精神;要完善对纪检监察人员的业绩考核机制，科学制定考核标准、合理设置考核程序，公正运用考核结果，促使纪检监察干部不断提升履职能力，努力成为执纪执法的专家、党和人民的忠诚卫士。

[参 考 文 献]

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