江苏省养老服务面临的挑战与政府购买居家养老的制度安排

秦小丽 王经政

[摘 要] 近年来，养老服务业发展迅速，但也具有一些不足。江苏养老服务业在进行概括总结的基础上，进一步剖析了江苏政府购买居家养老服务的主要模式与主要运行机制。总体来看，江苏在政府购买居家养老服务方面取得了一定成效，但居家养老保障仍处于供求失衡状态，需要进一步完善居家养老的制度安排。

[关键词] 居家养老;政府购买;制度

[中图分类号] F425[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）12-0035-02

近年来，人口老龄化日益成为社会关注的热点，截至2018年年底，我国60周岁及以上人口已经高达24949万人，在总人口中的比重为17.9%，该指标与2017年相比上浮了0.6%、与2016年相比上浮了1.2%[1]。客观地讲，养老服务供给是一个既关乎物质文明建设又关乎精神文明建设的问题。目前，江苏省的老龄化率仅次于上海、北京，居全国各省（市、自治区）第三位。

一、江苏养老服务面临的挑战

近年来，江苏省老龄化问题日益严峻。从《江苏省2017年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》中能够看到，截至2017年年末，江苏省60周岁及以上老年人口占户籍人口的比例为22.51%，这比全国水平高出5.21%。随着养老压力的不断增大，传统养老模式弊端显现，人们对多样化养老服务的需求不断增加。

（一）现实养老压力不断加大

国际上通常是以60岁或65岁作为老年年龄界限的划分标准，“十三五”时期，江苏省高龄人口不断增加，空巢化现象日益严重，老龄人口呈现出规模大、比重高、老化程度快、区域差异大等特点。目前，江苏省老龄化程度最高的是南通市，老年人口比例为28.35%，最低的是宿迁市，老年人口比例为15.99%，两者相差12.36个百分点。人口老龄化会导致社会财富用于老年人口的支出增多，2017年年末，江苏全省领取企业职工基本养老保险参保人数2818.2万人，领取居民基本养老保险参保人数1279.57万人，且该项数据呈现不断增长的态势。“十三五”期间，江苏的劳动力总量绝对减少、老年人口绝对增加，造成老年人口抚养比持续上升，领取养老金人员占比不断提高，使得近年来的养老金显得愈加“捉襟见肘”。

（二）传统养老模式弊端显现

江苏省是较发达地区，其区域里的机构养老供给远不能满足社会养老需求。具体来说，公办养老机构主要为社会福利院和敬老院，服务对象主要为城镇“三无”老人和农村“五保”老人，承担的是政府对社会福利事业的托底功能。但公办养老院通常优先关注优抚人群，有资格获得其相关服务的对象数量较少。民办养老机构情况不尽相同，其机构规模及地理位置参差不齐，一些民办养老机构社会知晓率较低，老年人入住率不乐观。加上人口老龄化逐步加剧，使得传统“公办养老”模式、“民办养老”模式面临严峻挑战。截至2016年年底，江苏省共有各类养老床位62万张，每千名老人拥有养老床位不足40张，这远低于发达国家50‰-70‰的平均水平，表明其养老有效供给不足。严峻的老龄化趋势与养老机构供需间的矛盾日益突出，表明单纯的“公办养老”或“民办养老”模式已很难适应老年人对养老服务的多层次需求，通过政府购买养老服务，让养老问题走向市场化和社会化势在必行。

（三）江苏当前养老服务需求趋向多元化

当前，社会民众对由养老服务的需求趋向多元化。由《江苏省2016年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》可知，江苏省的空巢老人数量约在872.8万人，约占全省老年人口的50.77%。这些人中80%左右有意愿呆在家里接受养老服务，有1.9%选择白天在社区晚上回家这种养老安排，而愿意根据具体情况选择养老安排的空巢老人占比约为13.4%;有强烈倾向在机构养老的空巢老人占比则仅为4.6%。由此可见，与机构养老相比，居家养老成本较低，又符合国人以家为本的心理，现在已成为大多数空巢老人的首选。江苏省在居家养老机构建设、居家养老服务提升方面不断加大力度，截至2018年5月底，江苏已建成城市、农村居家养老服务中心20754家，其中城市已基本实现全覆盖，苏南、苏中、苏北农村社区的居家养老服务中心覆盖率也分别达到95.76%、96.31%和81.60%。

二、江苏政府购买居家养老服务的模式

（一）无偿服务与低偿服务

江苏省各地区结合区域实情，针对享受无偿或低偿养老服务的老人类别及条件有所区别。根据南京市2018年出台的《南京市政府购买居家养老服务实施办法（试行）》中的规定，市政府向符合8类条件的具有南京户籍且常住的老年人提供政府购买养老服务，其中失能老人能享受到的服务在时间和频次方面要求每周上门不少于2天，每天不少于1小时，每月累计不少于20小时;在服务项目上满足每周至少1次“上门助浴、生命体征监测和家务料理”。徐州市目前有五类老人可以享受政府购买居家养老服务，总的来说需要满足的条件比较苛刻，其对老年人所处的年龄段、是否拥有主城区户籍、是空巢独居老人还是失能老人等方面规定尤其严格。

（二）有償服务

常见的有偿服务有三种，即日间照料、钟点服务与混和服务。如果白天家里没有人能腾出时间来照料老年人但晚上家人比较空闲的，就可以选择这种方式。当然，如果老年人生活自理能力较强，只是在家务劳动、心理咨询、精神慰藉、保健康复等方面有需求，则可以选择钟点服务这种方式，在每天或某些天的固定或约定时间段，让相关服务人员登门服务。最后，混和服务作为老年人居家养老的主要方式，其将日间照料与钟点服务等方式合理结合，为了给老年人提供更加人性化、更加多样性的居家养老服务，提供这种服务的社会机构通常是由社区居家养老服务站点进行统一的管理。

三、江苏政府购买居家养老服务的运行机制

（一）公办公营

在公办公营居家养老服务的运营经费主要依赖财政拨款与社会人士捐赠，提供服务的工作人员有专兼职之分，专職人员一般由公共部门指派或遴选聘任，兼职人员主要来自广大志愿者。公办公营养老机构社会福利性很强，主要提供给符合条件的需要优先服务的特殊老年人群，所以资格审查非常严格，服务方式主要是无偿服务与低偿服务。对于公办公营的养老机构，江苏省解决其运营经费的主要方案是把农村五保、城市三无人员的供养经费直接转到集中护理机构的护理费用上，不足的部分则要求县区财政全额补齐，以利于确保公办公营养老机构的正常运转。以宿迁市为例，该市在2017年有300多名老年人享受了公办公营养老机构的免费护理养老服务，总体来看，受益人群有限。

（二）公建民营

公建民营养老服务站点的所有权归政府，一般采用招标方式，将服务站运营权交给承包方，由承包方选派服务人员为符合条件的老年人提供服务，政府会对承包方进行考核监督养老服务站点的运作和资金使用。根据2017年民政部办公厅与发改委办公厅发布的《关于确定第二批公办养老机构改革试点的通知》精神，江苏进一步加快推进公建民营，其第二批公办养老机构改革试点单位共计11家，占全部备案机构数的9.48%。截至2017年3月，江苏省常州市（区）政府举办的养老机构公建民营比例已达40%;2017年6月，江苏首家“公建民营+三养合一”养老基地——东海华苑老年公寓白塔分院正式挂牌;2018年8月，镇江句容市3家公办养老机构“公建民营”正式签约，这表明江苏的居家养老服务社会化运作已取得一定进展。

（三）民办公助

江苏省民政厅的统计数据显示，截至2016年年末，江苏省民办养老机构达到1116家，占全国民办养老机构的8.9%，同时，社会力量开办用于养老的各类床位合计数量为34.7万张，在全省养老床位中的比例较高，为56%。从这些数据来看，社会力量已成为承担养老服务的主力军。区别于公办民营居家养老，在民办公助的运行机制下，政府通常是从资金资助与政策优惠等方面给予支持，此时政府在养老服务中的角色定位主要是购买者与监管者，与之相适应的职能承担是有利于调动更多民办养老机构与社会力量参与诸如养老服务等公共服务事业。因为民办公助政府财政投入少，资金压力小，在江苏政府购买居家养老服务中应用较广，通常借助服务券等形式来完成养老服务的购买。

四、结束语

江苏近年来养老服务需求迅速膨胀，整体实行机构养老并不现实;政府购买居家养老服务的模式将是江苏未来保障困难老人养老权益、引导养老消费市场良性发展、促进养老组织不断壮大的必然选择。江苏各地社会经济发展水平稳步提高，这为政府购买政策的推广奠定了经济基础;同时，江苏各地的社区规模日益扩大、社区设施日益齐全、社区居家养老服务中心日益完善，这为发展政府购买居家养老服务提供了平台基础。政府购买居家养老服务的在未来的运行机制主要是公办民营或公建民营，最常见的购买方式应是公开竞标[2];同时，政府购买应设置效果导向型的监管制度及相对严格的操作程序;政府对居家养老服务的购买方式、购买类型及财政资金的支持形式与拨付流程也应具有多样性。

[参考文献]

[1]中商产业研究院.2018年全国养老服务机构近3万个养老服务床位共746.4万张[EB/OL].2019-03-05，http：//www.askci.com/news/chanye/20190305/1605411142729.shtml：2.

[2]储亚萍，何云飞.政府购买居家养老服务绩效的影响因素研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2018（4）.

[责任编辑：赵磊]