基于徐州市海绵城市建设的对策研究

■齐娜娜

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116）

一、徐州市建设海绵城市的发展历程

为贯彻习近平总书记生态文明指导思想和落实中央城镇化工作会议精神，徐州市政府在2013年底启动海绵城市建设的准备工作。2014年9月金山东路绿地公园竣工，其地下集水池是徐州市第一座城市园林配套建设的集水池[1]。2016年徐州市成为第一批省级试点城市，在构建近远期海绵城市可持续建设项目上发挥积极作用。近年来，徐州市大力推进全域海绵城市建设，试点区建设项目共安排道路广场、建筑住区、公园绿地、河道水系等其他五大类30个大项和32个小项，截至目前20个小项已完成，其余绝大多数项目已开工在建，开工率达90%以上[2]。2017年徐州市政府发布《徐州市推进海绵城市建设实施意见的通知》,文件提出指导思想、基本原则、总体目标、建设任务、责任分工和保障措施六项实施意见[3]。

二、卧牛山生态公园的概况

卧牛山生态公园在建设过程中融入海绵城市的理念，能够改善人居环境且增加城市的美观。景观建设重点突出山体自然景观，营造生态美观、休闲舒适的城市山体空间。卧牛山道路全长19公里，海绵路的建设目的是确保城市无积水，努力做到小雨不积水，大雨不内涝。遇到暴雨时，雨水经过开口路牙石流到下凹生物滞留带里，到达雨水井后进入市政管网。另一项非常重要的排水装置是具有透水功能的人行道，采用透水砖等效果较好的铺装，并在其下面另铺设六层透水材料，保证水在短时间内下渗，总体看来渗水效果比较乐观。近年来，徐州正积极构建近远期海绵城市建设规划项目，有序推进规划的进一步实施，然而建设过程中存在诸多管理层面的问题不容小觑。以下内容即以卧牛山公园为例探讨徐州市在海绵城市建设过程中存在问题的深层原因。

三、徐州海绵城市建设过程中存在障碍的原因探讨

（一）相关政策落实不到位

卧牛山公园的海绵建设没有相关和具体的条例规范作为依据和参照，仅仅按照《徐州市关于推进海绵城市建设的实施意见》执行，执行过程缺乏明确的专项规划。为响应国家和住建部对海绵城市的建设，市政府相继出台《徐州市城市总体规划》《徐州市城市防涝规划》以及海绵城市实施意见通知、绿地系统规划等条例规范，然而各局在建设海绵城市的总体要求、行业规范具体标准、工程建设的基本要求、维护管理的主要内容等方面尚未发布有关条例和规范。在海绵城市建设的具体实施过程中，有关部门并未按照政策和规范的要求切实履行。有关海绵城市的法规政策和管理体系尚不完善，管理方法和形式处于一种分散状态，缺乏系统的法律法规和完善的管理体系，因而呈现出政策的碎片化，部分程度导致有关部门不能参照执行。水利局、住建局、规划局等协调不力的部门孤立而引起的信息孤岛，影响部分政策的落实。行政人员工作疏忽的不称职，懒政堕政的不作为现象一定程度造成对政策的忽视。在海绵城市项目构建的程序上，各部门对于国家宏观政策解读不精准，中观政策把握不到位，微观政策落实有出入。

（二）一刀切现象难以避免

由于徐州市地形地貌、城区水系情况和道路布局各有不同等特殊情况，海绵城市的建设尚未根据不同区域的特点进行设计。泉润公园作为徐州海绵城市建设的试点之一，旨在建造一处海绵型的公园绿地。其采取以营造自然生态景观和城市“绿色海绵体”的设计理念，形成有利于减少日常养护管理成本的自然、生态、节能的绿化景观[4]。卧牛山公园在设计理念和工程实施上继续沿用了泉润公园的整体思路。泉润公园在地理位置上位于卧牛山西侧，地形状况为煤矿塌陷地，从而利用塌陷地面的优势进行生态修复。而卧牛山公园处于徐州山水骨架的核心位置，地形地貌与泉润公园相差甚远。在海绵体的建设程序、设计原则和维护管理上都不可趋于一致。海绵项目不仅在公园海绵体建设中有一刀切的问题，在新城区的建设和老城区的改造方面也存在此类现象，公共建筑和小区住宅的海绵体建设上也未根据实际情况加以施工。

（三）存在信息孤岛和信息不对称

卧牛山公园的建设针对雨水过多情况，利用铁质罩子流向溢水口到达市政管网。市政管网在排污排水中可能出现堵塞和管道破裂等不可抗力的因素，在夏季多雨季节带来的雨水量较多的档口，由于信息传递较慢，部门间相互推脱责任，易引发“城市看海”的现象。在海绵城市实际的运营过程中出现多部门间协调沟通不力、信息偏差、职责不清的局面。城乡建设局、规划局、水利局、交通局、市政园林局和财政局相互之间联系不密切，对于海绵城市的建设工作未做到统一安排，统领全局，统筹部署。政府网站建设中存在标准化和规范化，部分机构出于各自利益的考虑，不愿、不想，或者不敢公开政务信息等都会引发信息孤岛的现象[5]。政府和项目公司间的信息不对称致使政府对项目公司的监管浮于表面，严重影响海绵城市建设的效率和质量，从而出现政府监管不力、考核不到位、海绵建设评估效果不佳等一系列连环效应。

（四）建设技术相对落后

卧牛山公园总体建设在雨水渗透、储存和净化方面的处理技术有待于进一步提升，雨水管网只是起到单纯运输雨水的功能，对于承载雨水量的多少以及管网的破损程度无从得知，公园的海绵建设大多停留在利用区域特点就地而建，因地取材，而采用云数据监测、互联网端操作的技术较少。专业性的施工人员较少，进行建设的工人大多是非专业施工者或非工程技术人员，在中间施工过程中遗留下的问题在后期维护管理中更难解决，由此形成一个施工——维护——施工的恶性循环。卧牛山负责人对于海绵城市技术和理念的理解也存在偏差，雇佣一些对工资期望较小的老年人，他们只是进行简单的喷洒工作将雨水处理完，而对多余雨水的利用途径显然不得要领。就徐州目前人才来看，虽然近年来政府颁布大量吸引科研人员的政策法规，但是高端人才的流动仍需要一定的时间和足够的待遇条件。高技术人才的缺失和大型国际海绵项目公司的缺少是建设技术落后的主要因素。

（五）居民参与意识薄弱

卧牛山公园的相关海绵建设只有部分项目负责人和施工人员了解，对于园内清洁人员和游玩公众而言，并非懂得公园设计理念和铺设装置的意义。一方面是公众对于新兴的海绵城市知之甚少，处于本身的不了解、不知情；另一方面是政府对于海绵城市政策的公开不及时，致使公众对海绵城市理念把握的不充分。近两年市政府致力于展示生态文明建设的重大理念，更多展现的是生态文明建设的示范成果和经验效果。政府有关部门对于海绵城市的宣传引导还不到位，舆论导向作用发挥得不明显，利用广播、报纸、互联网等大众传播媒体宣传海绵城市的力度和程度还不够。当公众参与制度的开放程度较低时，公众参与的有效性必然大打折扣[6]。政府在公众参与制度方面的开放性尚未加强，许多有参与意愿的公民找不到合适的渠道而中途放弃。

（六）项目融资方式单一

徐州卧牛山公园等有关海绵建设的项目一般采用PPP模式进行融资。海绵城市建设的总体规模较大，涉及范围广泛，对项目投资融资的需求较高，对资金的需求量较大。在具体的实践中，多数海绵城市PPP项目主要是依靠银行贷款的方式完成。在实际建设的施工过程中，政府对海绵城市项目的资金补贴是有限的。由于资金渠道的全面收缩，海绵城市建设中具有较大的资金方面的压力，因而建设海绵城市的主要问题就是对资金的筹集，并形成稳定的资金收入[7]。目前来看，徐州海绵城市建设PPP模式主要采取中央政府财政补贴和市政府财政资金配套的单一融资模式，而采用政策性金融、投资基金和债券的方式微乎其微。

四、完善徐州海绵城市构建的路径分析和策略研究

（一）紧跟政策，重视宏观顶层设计

习近平总书记在十九届四中全会上提出：生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须践行“绿水青山就是金山银山”的理念。徐州市政府应落实中央关于生态文明的政策，切实做好海绵城市政策的计划、跟进、实施和评估，每个政策的细节落实都应有着落。徐州市政府应在宏观上把握有关海绵城市的法规政策，贯彻落实低影响开发的核心指导思想，践行“渗、滞、蓄、净、用、排”的六字方针。各局应做到随时协调沟通，在重大事项问题上统一决策、协同治理，抓紧形成部门联动机制，减少信息孤岛和一言堂的现象。在中观层面上，市海绵建设负责机构应根据总规划制定详细性专项规划，出台明确具体的实施细则、规范等重要技术指标，切实履行职责并有效开展工作。就微观层面而言，各海绵建设项目公司在追求经济效益的同时也应注重社会效益，对于市政府的要求做到全力满足，施工过程注重实事求是的原则，避免偷工减料。

（二）因地制宜，加强区域特色管理

由于徐州市地形地貌、城区水系、道路布局等特殊情况，海绵城市的建设应根据区域特点，制定切合实际的规范准则。在区域专项规划制定之前，成立专家小组和智囊团，征集对于区域管理合理的建议，对意见进行汇总并筛选出带有建设性的信息，针对区域的特色制定控制性详细规划，确保每项管理工作有法可依、有规可循。徐州市政府有关部门对影响海绵城市建设的主要地质环境因素进行筛选，按照由表及里、由主至次原则，建立海绵城市建设地质适宜性评价的指标体系，分层次进行适宜性评判，划分海绵城市适宜建设区、控制建设区和不宜建设区[8]。在适宜建设区域，政府应辅以财政支撑、技术支持、专家校阅、政策咨询等相应指导和帮助；在控制建设区域，政府需对项目工程实时监测、加强监督、适当管理、及时督促，并提供相应的资金和科研人员的协助；而对于不宜建设区域，政府务必发布明确的条例规范，旨在制止某些谋求“政绩光环”的部门项目启动，并严厉惩罚不顾实际情况盲目追求经济效益的项目公司。

（三）协同治理，多种力量齐头并进

海绵城市建设需要多个部门的有力配合和协调支持，相关部门应当发挥有效牵头的作用，协同各个部门共同组建项目规划领导小组，形成一整套科学、可行、完备的建设方案。根据徐州市的特定环境状况，紧扣海绵城市建设的关键性内容和具体技术性要求，推进海绵城市建设的有序进行[9]。市政府需确保分布于城市的各类海绵项目设施有效运作，各局之间发挥协同作用，真正实现海绵城市建设的连片效应和真正效益。我国正在通过协同共治的方式改善公共服务，推进协同治理不仅减轻政府的负担，有利于政府职能的转变，也极大调动社会力量的积极性，提高公共服务的质量与效率[10]。协同治理于海绵城市建设有举足轻重的作用，市场、政府和社会组织共同进行海绵城市的构建，政府部门着重扮演好“决策者”“指挥者”“监督者”的角色，企业和社会公众等做好“参与者”“建议者”的角色。

（四）科技领跑，借助智慧数据蓄力

海绵城市中各种各样分布式的绿色设施和海绵设施与智慧城市的相互结合能够促进智慧排水、管道检测反应以及暴雨预警的智慧应对[11]。徐州市政府组织规划、市政、水利、气象等部门，建立基础数据库，通过应用相关区块链等大数据的信息技术，为海绵城市构建提供相关技术支撑，指导未来建设工作[12]。徐州市政府要进一步完善智慧化海绵城市信息平台建设工作，不断完善配套设施，放大“卧牛山公园”的示范效应，实现“智慧城市+海绵城市”的新型城市运作体系。有关部门应合理配置财政资金，提高科研人员的薪资水平，加大科研方面的投入以不断提高科研水平。市政府应重点培养一批具有较高科研水平的人才努力研发先进技术，积极与其他国家进行技术的交流与合作，吸收并借鉴国外海绵城市设计过程中的先进技术理念和方法[13]。

（五）强化宣传，提高居民参与程度

市政府应持续不断地加大居民对海绵城市理念的了解程度，广泛宣传有关海绵城市建设的优秀案例，提升公众对海绵城市的认知能力。通过图片展示和活动开展等形式宣传重要理念，线下宣传应当以社区、街道、广场、公园等人流量较多的场所作为主要载体，线上应通过微信、微博等网络形式建立专门性的海绵城市公众号平台，结合传统媒体和新兴媒体的使用，将理念、政策、法规等纳入其中，吸引民众的踊跃参与，扩大公众对海绵城市的影响力。在海绵城市建设的组织保障方面应设置公众参与组织部门，在制度保障中应设置公众参与制度，明确部门职责，通过良好的机制保障、制度保障，有效组织公众参与活动[14]。市政府应倡导海绵公园的周边居民加入海绵城市建设计划，引导公民形成自发参与海绵城市建设的主动意识，培育其维护海绵项目设施的志愿精神；在有关生态文明的教育与宣传方面加大人力、物力和财力的投入，不断培养居民环境友好的价值观念，宣传海绵城市的相关知识和理念，让公众充分认识到海绵城市建设带来的巨大经济效益和社会效益。

（六）灵活融资，探索多渠道模式

徐州市政府在海绵城市项目建设初期应吸引社会资本的广泛参与，促进政府与社会资本长久合作，使得项目建设成果由社会共享，着重提升海绵城市建设的整体效应水平。拓宽项目的融资渠道，创新“PPP+”的融资模式，就多元化的融资模式而言，政府要鼓励并引导基金、贷款、债券、保险等各类金融产品资金广泛参与海绵城市建设[15]。财政资金和政府补贴部分程度上不能完全支撑项目的运营管理，而市场化融资是耗资巨大的海绵城市项目建设的重要来源。徐州市政府要切实加强海绵城市项目建设资金的统筹，应该充分利用各类专项资金，制订完善的投融资计划。海绵城市建设的主要资金单靠政府财政补贴是不可行的，必须以市场化方式调动更广泛的社会资金，这是推进海绵城市的建设的重要途径。市政府在成立海绵城市项目建设基金的同时，通过水价调整、生态公园门票收入、绿色停车场收费、广告布控收入等，积极寻求项目的长期稳定经营收入，达到降成本、增收益的目标。

五、总结与展望

徐州市海绵城市的建设路径和政策机制还有待于进一步探索，必须在管理理念和政策体系方面有重大突破和重点支持，重视宏观顶层设计，加强区域特色管理，多种力量协同治理，以智慧数据蓄力，提高居民参与，探索多渠道投资方式。徐州市政府应探讨习近平生态文明思想的深刻内涵和科学体系，切实推动生态文明下海绵城市项目建设的顺利开展，努力实现海绵城市建设的跨越式发展，使之成为未来“绿色城镇化”的有力抓手和长效机制。