论警察职责之泛化与规制

胡耀文

（中国刑事警察学院 法律教研部，辽宁 沈阳 110035）

公安机关的法定职责是指《中华人民共和国人民警察法》（以下简称“《人民警察法》”）第二章第六条规定的14项职责，意定职责是指公安机关依据全心全意为人民服务的宗旨不断向社会承诺、将《人民警察法》第21条规定中的警察义务转化为警察职责。在现实生活中，大量非警务活动成了一线民警身上的重压，在群众眼里，市长热线、价格投诉举报电话、消费者协会电话、旅游服务热线、举报违法生产、文化市场举报电话等都变成了110［1］。当人民群众日益增长的解决困难的需要同人民警察低效率的执法成果之间的矛盾不断凸显时，将会导致人民群众的获得感、幸福感缺失，继而使人民群众对人民警察的执法活动不满意、产生质疑甚至是敌意。

一、警察职责泛化的现状

“据统计，2018年1月至11月，全国110接警总量达1.31亿次，共受理违法犯罪警情1 852.9万余起，受理治安事件警情136.9万余起，现场抓获违法犯罪人员78.4万余名；受理交通事故报警2 644.1万余起、群众求助2 788.5万余起；救助群众294.2万人次；共出动警力1.97亿人次。”［2］从数据看出，“有困难找警察”已经成为人民群众需要救助时的第一选择，人民警察也用实际行动诠释了全心全意为人民服务的宗旨，在维护社会稳定、保障人民群众安居乐业上发挥了重要的作用。具体分析这些报警求助时不难发现，其中存在两个问题需要加以重视。一方面，无效报警比重大，严重浪费警力资源。2016年河北省公安机关指挥中心全年接报警量1 361.1万起，无效报警量为995.3万起，占全部接报警73%。大量无效报警电话使110报警服务台不堪重负，严重干扰了110接处警工作。另一方面，非警务活动多。在大量的无效报警中，非警务活动的比例占70%以上。河北省公安厅情报（指挥）中心副主任李中亮介绍，无效报警中以骚扰电话和咨询电话居多。一是骚扰电话，对110的影响最为严重。据统计，2016年河北省共接到骚扰电话319.1万起，比有效警情总量还多。打骚扰电话的主要有五种情况：酒后拨打、精神病人缺乏监护彻夜拨打、个别人心情不好时拨打聊天、一些人恶意骚扰女接警员和接通立即挂机。二是咨询电话，此类电话在无效报警中数量最多。2016年河北省共接到393万起，大部分是咨询政府其他部门业务、公安机关业务等［3］。清华大学法学院教授余凌云曾直言，公安机关处置大量非警务活动，势必影响到公安机关维护治安秩序、打击违法犯罪的主业。目前，这种危害已经显现［4］。

二、警察职责泛化的成因

在政府职能从管理型向服务型转变的大背景下，公安机关仍应当把法定职责作为主要职责，这是依法治国的必然要求。然而，意定职责的出现以及职责范围的不断扩大导致警察职责泛化，主要有以下三个成因。

（一）警察自身所犯的教条主义错误

这里所说的教条主义错误是指警察对为人民服务这一宗旨内涵的误读。作为政府的职能部门，公安机关的职权范围是法律、法规所确定的，但是，在实际生活中，《人民警察法》第21条中警察义务的服务职责被教条地解读为为每个个体解决所有困难，部分群众以此来要求公权力服务私权利的所有要求，部分领导以此来获取政绩和人民满意度。不可否认，这虽对宗旨有所误读，但本质上还是服务，对团结社会、拉近警民关系、树立警察形象都具有一定的积极意义。现在社会不断发展，结构转型，矛盾转化，人民警察的工作日趋繁重，没有余力兼顾额外的服务职责的时候，其弊端也就必然凸显出来了。

（二）国家治理角度政府对警察定位和立场错误

在国家治理层面，人类在不断试错中发现，提高整个国家发展效率的方法是社会分工。就像蚂蚁和蜜蜂一样，顶层的统治者对国家的未来进行顶层设计，制定政策，中层的政府、领导根据政策制定举措和规章制度对具体工作和资源进行分配，下层的工蚁和工蜂做底层的劳动［5］。各司其职，这个“职”当然也应该包括职责。警察要做的就是认清自己的社会定位，不能越界，用户籍管理的警力资源去包揽民政管理、街道管理、煤气水电管理的工作，必然导致警力资源严重不足和职责泛化。同时，本应负责这些工作的政府部门无事可做，容易造成资源闲置和浪费，甚至滋生腐败和官僚主义。

（三）法律规范的局限性

法治将法律作为唯一权威，要求法律必须涵盖现实生活中的所有情况。但是在现实生活中，因为语言文字传播具有低效性，高度概括的法条无法让阅读它的人完全理解法条制定者的本意，在增加了主观的理解后不可避免地会发生扭曲偏离的情况。无论是《人民警察法》的14项法定职责还是其他法定义务，都是泛泛而谈，这为服务型职责的自由裁量权泛化提供了条件。

三、警察职责泛化的完善路径

（一）强化公安队伍的宗旨意识，深入推进队伍规范化建设

思想决定行为，基于错误思想产生的举措必然也是错误的，甚至会加重目前的问题。拿110“四有四必”承诺来说，其在一定时期内对警民关系建设、警察形象、政府公信力等都起到了积极的作用。但是，随着形势的不断变化，繁重的警务工作和警力资源不足的矛盾让“四有四必”承诺的现实效果不佳，因而需要重新对“四有四必”“有困难找警察”等口号的警务内涵进行解读和学习，让警察在明确化和规范化的执法理念的指引下全心全意为人民服务［6］。

同时，要加快公安队伍的执法规范化进程。当前，市场经济不断发展，社会分工越来越细，警察也是社会职能分工中的一种，为了更有效率地完成任务，警察也应当具有专业化和职业化特征。所以，应当明确警察职责，不断提升执法专业化和规范化水平，在资源不足的情况下做到有的放矢，实现效率的最大化。

（二）明确公安机关与其他政府部门的职能定位与分工

建立110报警服务分流机制，明确公安机关与其他政府部门的职能定位与分工。首先，应当加强与政府其他部门的合作，建立分流机制，依靠政府部门来分流大量非警务报警。建立110报警服务分流机制需要跨部门相互协作，各部门要明确自己的职责。同时，对于一些服务边界不清、职责不明的服务类型，要建立保障机制，并制定详细的实施细则［7］。其次，借助互联网分流非警务报警。与传统的110报警服务电话相比，借助手机软件的互联网报警服务格外便捷，易于群众操作。对于接报警的警员来说也是一种资源的合理配置，能够快速联系到受困群众和提供帮助。再次，明确110报警服务的范围，在法律层面对非警务报警进行分流。最后，媒体应配合公安部门加大对警务职责的宣传力度，加大无效报警曝光力度，让更多人认识到哪些事不用求助110、恶意拨打会造成什么后果，如此才能真正为警察减负。

（三）完善法律规范体系，保障警察依法履责

当前，我国法律规定中并没有明确警务工作与非警务工作的具体界限，这就给警务活动混乱提供了基础。《人民警察法》第21条中的“其他危难情形”和《110接处警工作规则》第29条的“其他紧急救助事项”，这种兜底条款既没有具体的范围也没有相应的解释，极易造成警察职责的泛化［8］。公安机关是国家的治安行政力量和刑事司法力量，公安机关的警务活动应当是重大紧急且其他社会部门不能完成的活动，所以，需要在法律层面规定警察职责的具体范围和操作细则，解决法条高度概括警察职责从而泛泛而谈的困境，规范警察执法的程序标准和在各种情形下如何处置。同时，需通过对民警的定期培训来提升其职责意识和规范执法活动。培训内容应重视对职责意识、服务意识的培养，提高民警的法律素养，强化民警执法规范化意识。民警也应严以律己，规范自身执法行为，依法履行职责，真正做到全心全意为人民服务。