农村校办幼儿园的两难困境及破解路径
——以吉林省L县为例

马丽君，于桂霞

农村幼儿教育的发展直接关乎我国幼儿教育质量的全面提升与教育公平的落实质量。2010年7月教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确提出：重点发展农村学前教育，并且“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。尤其是乘着学前教育三年行动计划的东风，农村学前教育事业得到了快速发展。［1］但是，目前农村幼儿园的入园率、幼儿师资水平、课程质量、物质环境等各个方面相较于城市存在明显差距。如何有效提升农村幼儿园办园质量，使农村的幼儿都能够在家附近接受高水平、价格优惠的幼儿教育是促进我国幼儿教育质量均衡发展亟待解决的问题。目前吉林省的乡（镇）中心幼儿园绝大部分附属在乡（镇）小学下，即以“校办园”的形式为主。校办园是在农村学前教育投入紧张的背景下，充分利用农村中小学布局调整后空置下来的校舍，以及小学布局调整后富余的转岗教师办成的幼儿园，是乡镇中心幼儿园的另一种变化形式。［2］校办园的管理主要依托于当地的中心小学，接受政府指导定价。笔者通过实地调研吉林省L 县周边农村乡镇中心幼儿园发现，L县周边农村的公办性质幼儿园以校办园为唯一存在形式。《吉林省学前教育三年行动计划（2011—2013年）》中提出了多项有关发展乡镇中心幼儿园的重大工程项目，如乡（镇）中心幼儿园园舍标准化建设项目、乡（镇）中心幼儿园教学设备装备项目、农村乡（镇）中心幼儿园教师援助计划项目等。虽然吉林省较重视学前教育的整体发展，但从目前的情况来看，校办园的发展依然面临着很多问题，主要源自于资金投入不足、师资质量不高、缺乏管理自主权等方面。本文主要通过对L 县教育行政管理人员、校办园园长、乡镇中心校校长、校办园教师等进行访谈，并实地观察，了解农村校办园的实际办学情况，分析其办学的困境，并提出破解路径。

一、农村校办园面临的两难困境

（一）巨大的办学需求与尴尬的办学条件的矛盾

在L 县，农村幼儿入园需求较大，生源充足。县内的28 所校办园中招生人数在100 人以上的占1/3 左右，部分校办园生源可达200 人以上。大部分校办园由于办学条件限制仅招收6周岁即将进入小学的幼儿。目前对办学条件没有统一认识，尤其对学前教育的办学条件研究少之又少。从国家相关法律法规看，办学条件是学校设立、建设所需的各种资源，包括教育经费、教师、教学场所、教学设施和设备等。［3］近几年，随着三年行动计划的落实与执行，校办园的办学条件有了极大的改善，尤其是教学场所、设施设备方面。许多校办园都新建了房舍，拥有了独立园舍，甚至户外活动场地，购置了大批玩教具与设施设备。校办园的物质条件有了极大的改善。但是目前校办园在办学条件方面依然存在教育经费严重短缺、教师数量难以满足“两教一保”的需求等问题。

校办园的资金来源主要依靠自收的保教费及以政府一次性投入为主的专项经费，而按照《吉林省幼儿园收费管理暂行办法》中的要求，校办园的保教收费不得高于200 元/月。在L 县校办园，除部分有住宿需求的幼儿外，统一收取保教费140 元，伙食费80 元。按照当地的物价水平，仅依靠保教费用远远无法满足校办园办学发展、师资引进、教师培训等需求，只能挣扎在办学基本线上。而师资方面，L县内的36个幼儿园教师编制全部集中于县区内的实验幼儿园，周边农村地区的校办园没有幼儿园教师编制。为了满足校办园的办学需求，同时考虑到农村中小学教师编制本身存在的供需矛盾尖锐、补充数量不足［4］等问题，校办园一方面将面临退休、年龄较大的在编小学教师转岗为校办园教师；另一方面，通过自行招聘合同制教师，满足基本的教育教学需要。在L县下属的S镇中心小学，校长谈到此事无奈地说：“国家要求是两教一保，现在咱们能配得起一教一保就不错了，有的就保教一个人，上完课了给孩子洗用水果，用完水果还要哄孩子睡觉，一条龙……现在我们仅有5名合同制老师，这附近农村我们合同工是最多的，没办法，开销太大了，每年核算下来开资18万，光雇老师开资就18 万啊，全都得学校自己开！就是不雇人运行不下去，雇人还得倒贴。”在农村，尤其农忙季节前后生源数量变化极大，甚至存在农忙后部分幼儿园无生源的情况。例如S 镇中心小学的校长表示：“9月份以后家长把地收完了，都有空看孩子了，园里就剩50 ∼70个孩子，你说收的这些费用都不够老师开工资的。”面对巨大的办园需求与师资紧缺的双重压力，校办园置身其中，办学异常艰难，何谈教育质量。

（二）期待的教育效益与不理想的师资质量的矛盾

农村教育效益就是国家、各级政府以及社会等主体，把一定的人力、财力和物力投入到农村各级各类教育之后所产生的各种积极有益的结果。［5］当前人们对幼儿教育的社会发展价值与个人发展价值已经广为认同。在农村地区对获取幼儿教育效益促进地区或个体进步同样有着很大的期待。师资是实现学校发展、保障教育质量的核心要素，是提升教育效益的直接干预主体。但在农村幼儿园，师资困境已经成为了一个极为严重并普遍制约幼儿园发展的问题。尤其对于农村校办园，一方面，师资数量难以满足正常教学需求，在L县绝大部分校办园由于师资数量限制仅招收即将入小学的儿童；另一方面，师资质量不仅难以保证，而且缺乏有效提升路径。校办园的在编教师多为50 岁以上的小学转岗教师，集中于校办园的管理层，而一线教师以临时聘用为主。小学转岗教师虽然在一定程度上解决了校办园教师数量不足的问题，但存在着学前教育专业能力较低，工作热情不足，职业倦怠情况严重等一系列问题，而且也为当地的幼儿教师培训增加困难。甚至有中心校的管理者把校办园的幼儿教师岗位作为小学离退休教师的缓冲期。这种情况的发生并非是地方行政管理部门或中心校管理者所愿意看到的，只是校办园的办学需求与人员缺乏两者夹击下的无奈选择。

而幼儿园自行扩充的合同工教师面临着师资质量不高，缺乏职业发展路径等问题。由于我国幼儿园教师队伍具有“身份管理”的特点，有无编制对教师工资待遇、福利保障、职称评定、进修培训、评奖评优等都有影响。［6］在L 县仅从师资待遇一项，同一所校办园内有无编制的待遇会相差2 倍到4 倍不等，部分校办园在外招聘的保育人员工资只有500 元，只有在编教职工的1/8 或以下。非在编教师无法参与职称评聘，不能享有每月的乡村补助。总之在农村校办园内同工不同酬现象极为突出。在编与非在编教师的差别待遇一方面减少了农村幼儿教师的职业吸引力，增加了校办园教师的招聘困难，同时严重降低了准入门槛。在谈到自主招聘合同制教师的标准时，L县内某中心校校长表示：第一，正规学校毕业，中专起点；第二，热爱幼教、离家近、有爱心。校办园非在编教师的职业吸引力低直接造成了教师准入的标准笼统、专业化要求低等问题，严重影响了幼儿教师质量。另一方面，极大增加了非在编教师的流动性。教师的流动性大不仅影响了校办园日常教学质量，而且增加了管理难度。例如有校办园园长表示：“你说现在个别幼儿园教育问题，多数还都是民办园，在编老师工作稳定、教师素质也够，但是你看现在聘任的就不敢保证，不行她就走呗，有的园里发现问题了或者家长反映了，她就走了，你能咋地。”面对着师资问题带来的管理压力，校办园管理者迫切希望解决却也无能为力。

此外，L 县绝大部分乡镇中心校为节省开支，存在小学与幼儿园教职工共用的情况。甚至部分校办园的教师，一日工作结束后需要在小学部看自习，补充小学教师的用人紧张问题。小学教师与幼儿园教师的双重身份，模糊了幼儿园与小学的教育边界，加剧了幼儿园“小学化”的程度，弱化了幼儿园教师的身份认同，影响了幼儿园教师队伍的稳定。

（三）急迫的专业培训需求与不理想的培训效果的矛盾

如前文所述，当前农村地区的幼儿教师质量亟待提高，而在当前高质量师资引入存在困难的情况下，对在职教师的培训是促进幼儿教师专业化发展的重要途径。近几年，吉林省重视实施“国培计划”“省培计划”，加强了对幼儿教师培训的投入。L县的教师进修学校下设幼教办，包括幼教办主任共3人，专门负责幼儿教师继续教育工作，对全县幼儿园提供培训与指导。近几年，县内组织了针对转岗教师、新教师、园长等开展不同主题的培训活动，而且结合国培、省培、市里的教研活动开展了校外集中学习与校内培训、培训学习与竞赛交流等多样化的培训形式，受到当地幼儿园的好评。但依然存在幼儿园管理者提出的培训“不解渴”的问题。首先，培训活动内容缺乏针对性，较为注重知识掌握的学习内容，如幼教理论，忽视需要长期关注与指导的教育实践能力培养。其次，由于当前校办园管理人员及一线教师紧缺，离岗参加培训存在困难，导致教师学习机会少，培训覆盖率较低。甚至有校办园直接安排参与培训的教师代表，许多非在编教师从未参加过培训学习活动。再次，幼教办为提升培训覆盖率增加了网络培训的力度，希望充分利用网络培训具有的跨空间性、时间灵活性。诚然，对于农村相对闭塞的教育环境来讲，网络培训可以使教师足不出户接触到较为丰富的教育资源，以及先进的教育理念与教育方法，实现与更多的幼儿园教师沟通、交流。但由于缺少集体学习的氛围保障，单纯依赖教师的学习主动性与个体独立学习能力，培训效果难以保证。某校办园园长谈到培训效果时提到：“我觉着国培的送教下乡是真的有效果，完全针对我们幼儿园，能开不少眼界、解决实际问题，但是这个网上学习，真觉着用处不大。”

（四）艰巨的管理任务与薄弱的管理权力的矛盾

据了解，L县校办园园长多为小学部分中层领导兼职管理，仅个别幼儿园配有保教主任辅助管理，大部分校办园管理层仅兼职园长一人。园长每日的工作任务极其繁重，不仅承担着园内方方面面的工作任务，同时负责小学部的部分行政管理工作。虽然《幼儿园工作规程》中指出，幼儿园实行园长负责制，但是在农村校办园实行的却是“幼小一体化”［2］的管理方式。一方面，“幼小一体化”的管理方式，限制了幼儿园的办园自主权，制约了园长的决策权、人事权、财政权等，阻碍了幼儿园的正常发展。在L 县某校办园内谈到非在编教师的流动问题时，园长表示“幼儿园非在编老师挺稳定，但是也不安分，她们也担心下一次再分配人的话自己会不会被辞掉”。原来，近几年许多小学部在编教师面临退休，为了“照顾”她们、发挥余热，同时为了节省学校开支，校长将其调入校办园。无奈园长只得辞退合同制教师。在访谈过程中，园长都会表现出对大力培养过的非在编教师离去时的不舍及惋惜之情。另一方面，“幼小一体化”的管理方式，极易使幼儿园成为了小学的附庸，变成了小学的预备阶段，模糊了幼儿阶段的教育价值。据个别老师介绍，每月小学部领导会到园检查幼儿的学习情况，具体方法就是拿着口算题卡，到各个班级逐个对孩子进行考核，并统计各班的通过率。如果有班级幼儿不合格，就会督促教师强化对幼儿的学习与考核力度。据了解，校办园园长虽不是专业出身却也并不认同这种做法，无奈没有教学决策的权力。在课程内容选择上只能采取折中的办法——幼儿园与小学预备课程并行。面对这种情况，地方行政管理人员与校办园管理者却以“促进幼小衔接”解释着此种教育方式。例如该县的学前行政管理人员提到：“校办园有校办园的生存法则，幼儿到学前马上就是小学一年级了，得提前一年上学校的学前班，有个幼小衔接的问题啊。”面对如此的幼儿园管理、师资情况、课程安排、活动评价，校办园已经明显偏离了幼儿教育目标，“融合”成为了低年龄段的小学教育。

此外，校办园还要承担对所属地区民办幼儿园的管理工作，主要包括上级教育部门的任务传达、教研指导、检查反馈等。校办园园长的管理任务繁重，本身就自顾不暇，还要承担地区民办园的管理工作，无异于雪上加霜，且管理权力的缺失，管理效果可想而知。

（五）高质量家园共育的要求与家长不合适的教育理念的矛盾

家庭教育与幼儿园教育在幼儿的成长中均具有重要的作用。家庭作为以亲情为纽带的幼儿主要生活环境，具有先天的情感优势。而幼儿园作为一种专门的学前教育机构，能够为幼儿的成长提供专业的教育环境。家园共育不仅是达成学龄前阶段幼儿学习成长目标的必然要求，更是全面发挥两者教育作用，提高教育质量的重要手段。但是当前农村家长的育儿观念相对传统，对幼儿园教育的关注主要在安全与知识学习两方面。家庭的教育方式多采用提醒、讲道理、批评、打骂、哄骗等方式，对幼儿的心理健康发展与社会性的发展较为忽视。例如某园长反映经常有家长来幼儿园问为什么幼儿园不教拼音等，甚至要求幼儿园多留作业。正是家长对幼儿学习知识的过度关注以及对幼儿的不合理期望影响了幼儿园教育的自主性，难以与幼儿园形成教育合力，阻碍了幼儿园教育目标的达成。

家园合作需要以幼儿园为主导，以及家长的关注与配合，以目前的农村家长的观念，难以提出合适的幼儿教育需求，加之幼儿教师的教育主动性不足，难以实现高质量的家园合作。

二、促进校办园破解两难困境的路径

（一）加强对校办园的办学投入，配齐幼儿教师，实现同工同酬

2018年11月，国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）中明确指出：大力发展农村学前教育，每个乡镇原则上至少办好一所公办中心园，大村独立建园或设分园，小村联合办园。校办园作为L县农村公办性质的唯一办园形式，充分利用乡镇中心校的办学资源，解决了很大一部分的乡镇幼儿入园难的问题，但是应该看到影响校办园办学质量的核心问题多集中于幼儿师资数量与质量的制约。在“学前教育三年行动计划”实施过程中，我国学前教育财政投入更多地投向了园舍建设、仪器设备等硬件方面，而在幼儿园教师队伍建设方面严重不足。［7］在吉林省L县，一方面，师资数量难以满足“两教一保”的基本教育要求；另一方面，师资质量同样不容乐观，在编教师全部是小学在编教师转岗而来，非在编教师准入标准低、待遇低、流动性大却承担了绝大部分的一线教学工作。

为解决师资困境，政府需在逐步贯彻落实《若干意见》中指出的“各地要及时补充公办园教职工，严禁‘有编不补’、长期使用代课教师”的基础上，多措并举确保教师数量达成“两教一保”的基本要求。一方面，各地政府仍需大量扩充农村幼儿教师编制，引进优秀的农村幼儿师资。按照“全纳入”配齐幼儿教师编制的做法，虽然最为理想，但是对于吉林省目前的师资配备情况来看，实现难度较大，可按照一定的比例核定并配置教师编制，例如应配置不低于50%的在编教师；另一方面，需要积极探寻多渠道扩充农村幼儿教师的途径，在保证幼儿园教师准入质量的基础上，快速增加农村幼儿教师数量。首先，对于非在编教师的招聘可采取“政府购买服务”的方式进行，由县（区）政府统一招聘并提供待遇。继续贯彻落实2017 年教育部等部门联合发布的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中明确提出的：“采取核定编制、区县统一招考管理等方式及时补充公办幼儿园教师。”避免校办园自主招聘，不仅有利于规范非在编教师的管理，把控幼儿教师准入标准，同时减轻了校办园的经济负担，有利于加强非在编教师的经济保障，逐步实现在编教师与非在编教师同工同酬。对农村地区非在编幼儿教师也要提供乡村补助，保证非在编教师的应有权益。其次，采用“转岗”“定向培养”“委托培养”等形式扩充农村幼儿教师队伍，不仅有利于幼儿教师队伍的稳定，而且能够有效保障幼儿教师的质量。另外还可通过公建民营的办学方式，利用民间资本扩充幼儿园办学资源，但须加强对幼儿园教育质量的监管。农村属于经济薄弱地区，引进人才存在较大困难，只有在农村幼儿教师有充分的职业吸引力的基础上，校办园才有更多的自主选择机会，有充足的底气提出自己的招聘要求，选择更为优秀的师资。

（二）提升地方行政管理效力，健全学前教育管理体制

按照2014 年出台的《吉林省学前教育条例》、2015 年下发的《吉林省幼儿园设置管理办法（试行）》中的有关规定，农村校办园的管理与监督主要由县级教育主管部门负责。由于国家或省级部门对幼儿园的保教质量运行并没有实行统一的核查评价标准，故而县级学前教育行政管理人员对幼儿教育的整体认知、对幼儿教育质量提升的核心要素的认识，以及对幼儿园课程实施的标准等的把握就决定了当地幼儿园的发展前景与发展方向。吉林省各地的学前教育行政管理有较大的自主权，管理主体存在差异。少部分市、县（市、区）设立了幼儿教育办公室，负责对全市幼儿教育工作进行指导；而大部分没有设立专门的幼儿办公室，多由其他部门人员兼职管理。吉林省市、县（市、区）对学前教育多实行分类管理，即公办幼儿园归属于基础教育科统一负责，而民办幼儿园则依照“谁审批，谁负责”的原则，由其他部门兼职管理，如民办教育科、纪检监察法规科等。在L县内仅有1所公办幼儿园，下属的乡镇公办性质幼儿园仅有校办园，均归属教育科管理；而民办园（包括有证幼儿园与无证需整改幼儿园）则由纪检监察法规科负责。

在L县，学前教育行政管理部门人员配备不健全、且多为非专业出身，这种状况已严重制约了当地学前教育的发展，直接影响了幼儿园的教育质量。为进一步促进地方学前教育行政管理的效力，必须解决现在存在的地方行政管理人员缺乏，且学前教育管理经验与能力不足、学前教育专业素养较低等问题。首先，需要减少学前教育行政管理人员的兼职情况，逐渐配备足够数量的管理人员，在教育科下设立专门的幼儿教育办公室，负责对全县幼儿园所的教育管理工作；其次，加强学前教育行政管理人员的培训，提升学前教育管理人员的专业素养。基层学前教育行政管理者的专业素质直接决定了基层学前教育机构职能的发挥。［8］最后，需要改变校办园管理的边缘化问题，重视校办园对农村地区幼儿教育的重要意义，提升校办园的办学条件，加强对校办园教育目标设定、教育内容选择、教学组织形式安排、以及教学评价的科学指引，科学杜绝“小学化”的办学倾向，不能让校办园成为小学化的温床。

同时，需要加强教研员队伍建设，形成完善的教研网络。建立一支有良好专业素质的教研队伍，对教师专业化成长起着举足轻重的作用。［9］一支高素质的教研队伍，不仅能够在管辖区域贯彻落实最新学前政策，而且能够结合政策、理论与地方实际，对当地幼儿园的课程发展、教学研究、教师发展、评价测量等多个方面提供有力指导。为有效提升L县师资质量，必须注重学前教研网络建设，进一步加强市级教研、区级教研、幼儿园教研的协调配合，提升教研员的专业引领能力。首先，需要不断完善教研队伍，选择能够胜任的学前教育专业人员担任，能够保证专业引领的作用得以落实；其次，各地教研人员需要转变观念，从下达命令的领导者转变为幼儿园教学研究的合作者、支持者，树立自身的服务意识；最后，教研人员需要不断加强专业学习，并与当地幼儿教育机构保持紧密的联系，尤其需要积极探寻适合农村幼儿教育发展的路径。另外，教研的形式也需从单一转向多元。一方面借助多种形式开展教研活动，例如，课堂观摩、听课评课、专题研讨、热点评说、读书交流等；另一方面在利用网络培训增加培训覆盖率的同时，需要加强学习小团体建设与后期的学习反馈，以确保网络培训的学习效果。

（三）提升校办园的自主管理权，落实园长负责制

校办园借助中心校的办学资源，在短期内有效提升了农村幼儿的入园率。但也要看到由此引发的幼儿园与小学管理边界模糊的一系列问题。办园自主权是幼儿园自我发展的关键，是增强幼儿园办园活力、提高办园质量和效益的重要前提。［10］幼儿园和小学属于两个不同的教育阶段，各自均具有其独立存在的必然性与价值。由于校办园缺少独立管理的权利、缺少专门的管理人才，导致校办园的教育成为了小学的附庸，演变为小学的预备阶段，加重了“小学化”倾向。而正因为校办园附设在小学中，仿佛也为此种“小学化”现象的发生找准了“借口”——为幼小衔接做准备。为了改变这种现状，确立幼儿教育的独立地位，必须要扩大校办园的办学自主权。首先，教育行政管理部门应出台相应政策，在明确校办园园长负责制的基础上，理清管理边界。落实《幼儿园工作规程》中指出的园长职责，如按照有关规定聘任、调配教职工，指导、检查和评估教师以及其他工作人员的工作，并给予奖惩；组织管理园舍、设备和经费等。其次，作为校办园法人代表的校长，应解放思想，着眼于幼儿园的长远发展，协调布局，对学校与幼儿园配备两套班子、两套人马，两者各有一套管理方案和考核细则。［11］使校办园与中心校在尊重各自教育阶段独立价值的基础上，实现教育资源的有效整合。最后，需要完善制度政策，促进责、权、利的对等。小学与校办园需要在明确管理边界的基础上，明确双方责任，基于恰当的管理权限，分配适宜的利益，并在此基础上建立适宜的评估体系，方能有效促进校办园健康快速的发展。

（四）改善农村家长的育儿观念，提高家园共育质量

家庭与幼儿园是幼儿重要的生活生长环境，对幼儿的身心发展都起着不可替代的作用。高质量的家园共育是实现幼儿阶段教育目标的必然选择。但是，由于农村的地域经济与文化的制约，农村家长教育理念相对传统，尤其是隔代教养、留守现象逐年增多，衍生出教育观念更新困难、家园教育隔离等问题。由于此类问题有着较为顽固的文化根基，必须立足长远、把握当下，逐步更新家长的教育观念，提高家园共育的质量。首先，在落实教师在职培训，逐步提升幼儿教师职业素养的同时，也要看到家长教育理念对于幼儿园教育的制约，需要进一步加强媒体宣传、政策导向，逐步引导家长认识到科学育儿的重要作用，着眼于儿童一生的长远发展，而非局限于眼前的蝇头小利。鼠目寸光的教育不能培养出全面发展的人才。其次，幼儿园应采取一系列的措施加强自身的教育主导地位，主动加强与家长的教育联结。例如，组建家长委员会，选择适宜的成员，充分发挥家长委员会在家长群体中的影响力与号召力，逐渐转变家长群体的教育认知。幼儿园需积极转变单一的家园合作方式，了解农村幼儿家长的教育需求，增强家长的教育参与感，使其从被动转变为主动。最后，幼儿教师需要明确家园共育并不是一项可有可无的工作任务，而是达成教育目标的必要途径。理想的家园共育不仅不会增加工作负担，反而会使幼儿教育工作开展得更为轻松有效。但前提是幼儿教师自身需要掌握与家长沟通的基本能力，能够把握幼儿成长中的关键问题，选取合理的方法与家长交流，并在与家长互动过程中逐步建立平等、信任的教育合作关系。只有通过多方的通力合作才有可能转变家长的教育观念，使其从单纯的幼儿养育者转变为幼儿成长的支持者，与幼儿园通力合作促进幼儿的健康成长。