边界理论视角下的长株潭城市群绿心地区生态补偿研究

尹秋香

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

在国家中部崛起战略中，作为国家重点发展扶持的四大城市群之一，长株潭城市群对于加快中部崛起意义重大。在长株潭城市群中，三市交界的生态绿心地区又是连接主轴的重要节点。根据《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010—2030）》，绿心地区位于长沙、株洲和湘潭三市交汇地区，共涉及3 市10 个县级行政单位的21 个乡镇；总面积约528 平方千米，其中，长沙占57.9%，株洲占15.9%，湘潭占26.2%；功能定位是长株潭三市的生态公共客厅和具有国际品质的都市生态绿心。

从生态分布上看，该区域内田园与湖泊、青山交织，丘陵与盆地交错，呈现出良好的生态完整性。对长株潭三市及周边城镇来说，绿心地区在水源涵养、水土保持、生物多样性保护、生态隔离净化、调节气候和有效缓解城市热岛效应等方面将发挥重要作用，具有很高的生态绿心价值。从行政管理上看，该区域又位于长株潭三市交界地带，尽管成立了长株潭湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公室（以下简称“两型办”），但因为其没有具体的行政职权和事权，对三市政府并不存在行政体制上的制约关系，绿心地区的管理实为“两型办形式统筹，三市各自管理”的模式［1］。

生态边界和政治边界的非契合性导致该区域面临着极其严重的发展与保护的矛盾冲突，陷入“建设相争抢、用地都不管”的尴尬境地：一方面，三市相向发展意愿强烈，城市扩张、项目上新，不断蚕食绿地面积，截至2017 年底，绿心地区林地面积比2014 年底减少约4 平方千米，森林覆盖率下降1.85 个百分点；另一方面，三市在基本公共服务方面推诿缺位，“断头路”“断头桥”现象明显，生态分割跨界污染严重。

二、长株潭绿心地区生态补偿的难点

边界效应导致绿心地区的发展呈现出欠发达性、不协调性和不可持续性。为避免其沦为“公地悲剧”，阻碍长株潭城市群的发展进程，基于其生态定位，构建跨边界的生态补偿体制机制势在必行。但在具体实践过程中仍存在一系列难点。

（一）跨边界生态补偿的协调主体如何确定

《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》规定：省人民政府林业主管部门、发展和改革、经济和信息化、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、水行政、农业等部门按照各自职责，负责生态绿心地区保护的有关工作；长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作。可见，目前长株潭城市群生态绿心保护是权力分散制度下的多主体参与、多层次协同的管理模式。但是，在各级现实利益诉求不一致、权利责任边界不明晰、同级主体经济发展不平衡、生态权益共享机制不健全的环境下，各个相关利益主体必然在具体问题上协同不足，在政策执行中拖延、推诿甚至回避，造成生态保护政策的落实大打折扣。因此，建立权威高效的政府协商沟通平台，才能将生态诉求的基础动力和合作博弈的反动力“黏合”起来，实现三市在生态保护方面的无缝对接。

（二）跨边界生态补偿的协调机制如何建立

《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》将绿心地区定位为城市群发展中的生态功能区，同时又根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等指标因素，将其划分为禁止开发区、限制开发区和控制建设区三类主体功能区。基于当前我国“经济不生态、生态不经济”的发展模式，某区域若是承担生态上的分工必然会损失经济利益，最终导致区域间的失衡。特别是对禁止开发区来说，作为承接生态分工的区域，内含森林、河流、湿地等多种生态服务功能类型，其时空流转规律各不相同，在无法精确描述或计算生态损益时空范围和强度的情况下，必须辅之以各类补偿与援助政策，才能维护绿心区域内外的发展平衡与稳定。因此，只有构建有效的跨边界生态补偿协调机制，才能为长株潭城市群的发展营造长期稳定平衡的生态环境。

（三）跨边界生态补偿的政策体系如何实施

根据《长株潭城市群生态绿心提质行动近期计划》，目前生态绿心地区主要实施了退耕还林、中央财政造林补贴、矿山植被修复等重点生态工程，同时采取了公益林补助政策，其中，长沙、湘潭、株洲的亩均年补助标准分别为50、50、58 元。从实施效果来看，以政府财政转移支付为主的生态补偿模式本身存在一定的效率缺失，同时在湖南省整体财力有限、长株潭三市发展不平衡的情况下，生态补偿效果更是大打折扣。因此，只有打破现有单一的生态补偿模式，实施立体化的跨边界生态补偿政策体系，才能实现绿心地区的可持续发展。

三、长株潭绿心地区生态补偿的路径选择

针对上述难点，长株潭城市群的绿心保护应该从区域协调方面突破行政障碍，立足生态功能区定位，开展跨区域生态协同共治、生态效益共享、生态成本补偿。

（一）构建基于区域行政的生态协同共治模式

树立区域行政管理意识，构建“省级统筹+市县实施+社会参与”的生态协同共治模式。一是省级统筹。成立由省委领导牵头，长株潭“两型办”、省直有关部门和长株潭三市主要领导组成的绿心管理委员会，全面统筹绿心的生态保护与建设，负责生态绿心政策、法规、标准、总体规划、考评体系、重大决策的制定，通过定期牵头召开市长联席会议和部门联席会议，统筹、协调、指导和监督省直单位、长株潭三市共同推进绿心生态治理体系与治理能力现代化。二是市县实施。在全省统筹的基础上，三市政府以绿心管委会出台的总体政策规划为基础配合制定细化制度，并具体遵守落实，同时在产业、人口、土地、交通、投融资等方面制定配套的区域制度，逐步形成长株潭三市共同遵守的战略性政策框架，为生态绿心的保护与开发提供制度保障。三是社会参与。养成生态文明自觉性，达成绿心生态治理共识；建立绿心重大事项听证制度，扩大民众有序参与绿心治理的规模；引导新闻媒体舆论监督正确导向，加强绿心治理监督。

（二）筑牢基于互惠共生的生态效益共享机制

基于分类发展、兼顾公平的原则，构建“主体功能区分类补偿+跨区域综合补偿”的生态效益共享机制。一是建立主体功能区分类补偿机制。不同的主体功能区意味着不同的建设允许模式、建设控制强度、生态保护强度等，因此，补偿必须区别对待、有所侧重。对于禁止开发区，可实行“经济补偿”的模式，对迁移企业赔偿经济损失，对迁移人口发放生态保护专项基本生活补助；对于限制开发区，农民收入水平不高但存在一定开发潜力，可实行“经济补偿+产业扶持”的模式，给农民发放一定的生态保护专项基本生活补助，同时实施积极的产业调整政策以增强区域发展动力；对于控制建设区，其开发潜力相对较大，可实行“经济补偿+财政转移支付+建设指标补偿”的模式，对于确需生态保护的区域，除了对居民进行生活补助外，还可加大财政转移支付，并给予其他地方建设指标补偿，以调动当地乡镇的积极性［2］。二是建立跨区域综合补偿机制。充分利用“两型社会”综合配套改革试点区的先行先试权，探索综合运用财政政策、产业政策、基金投入、引导社会投入等多种补偿手段，推进土地利用、责任分担、政绩考核等体制机制创新，实现绿心区域内部控制建设区、限制开发区对禁止开发区的跨区域补偿，绿心区域外对绿心区域内的跨区域补偿。

（三）完善基于多方参与的生态成本补偿体系

按照政府主导、市场配合、社会参与的原则，构建“公共补偿+互助补偿+市场补偿”的生态成本补偿体系。一是建立财政转移支付为主、项目和政策支持为辅的公共补偿体系。从省、长株潭三市财力中拿出一定比例资金，成立绿心生态补偿专项资金，并将分散在各部门的补助资金统一纳入生态补偿科目，实行考核动态调整的财政转移支付方式；加大对生态公益林抚育工程等重大生态环境建设项目的支持力度；实施财政税收、投资项目、产业发展、社会保障等优惠政策，改善投资环境，通过扶持受补偿地区发展生态型、环保型产业，以培育新经济增长点。二是建立主体功能区域内部的互助补偿体系。在绿心区域内重点开发区块划定一定范围，接纳区域内部水源地等生态保护区的招商项目，实现异地开发等；从绿心区域内重点开发区块的土地出让金收益中提取一定比例，用于区域内部环保基础设施等生态工程建设或对水源地等生态保护区的补偿。三是建立资源要素有偿使用的市场补偿体系。在排污权交易上，通过控制排污总量和污染源达标，尝试建立政府管制下的排污权交易市场，设立排污许可准备金制度，逐步推进对企业排污行为的收费。在水资源的有偿使用上，设立水价调节专项资金，并将水环境保护费、自备水用户污水处理费、居民阶梯式水价增额部分、非居民超计划超定额加价收费等均纳入资金缴纳范围，近期用于水源地保护，长期可用于重大设施及管网建设、发展循环经济重点项目等方面。