河长制在跨区域水资源治理中的运行困境及优化

郝 丽 寇建辉

（1淮安市淮阴区水利局； 2淮安市淮阴区水政监察大队）

0 前言

在工业化社会发展的进程中，社会经济的增长伴随着一定的环境污染。虽然长期以来我国水资源丰富，但受地区分布不均以及污染严重等因素的影响，我国水资源整体发展形势不容乐观，水资源治理问题亟待解决。“河长制”作为一项由地方政府首创并得以全国推广的新生制度，其受到社会的广泛关注和争议。如何在既能够解决水资源治理问题的同时实现治理制度的创新发展，以及如何在制度创新的同时解决制度实际运行中面临的困境，成为当前需要加强探究的问题。

1 “河长制”及跨区域水资源治理内容概述

随着生态环境问题的凸显以及生态治理体系的建设完善，加强水资源环境治理已成为当前生态治理的重要内容。水资源作为社会生产、人们生活的必要资源，如何在生态治理中提升水资源治理水平和质量，成为各地政府关注的重要问题。河长制作为地方政府独创的一项治理水资源的制度，其优势逐渐在治理实践中得以显现。所谓的“河长制”，其主要是指由各级党政主要领导人通过担任“河长”等职位，对其负责辖区内的河流进行污染治理的制度机制。从本质上来看，“河长制”是一项水污染治理延伸出的首长负责制、生态问责制的水环境治理新模式。“河长制”的推行体现了水资源治理方面的首长承包制，通过将河流水质情况与各级党政主要领导政绩相结合，能够很大程度上提升政府治理执行力，进而有效提高整体环境治理水平和治理效率。

水资源是一种事关国计民生、社会发展的重要自然资源，在其开发利用的过程中逐渐显现出一些问题亟待解决。从水资源的特质上来看，其之所以在开发使用以及治理中存在一定难度，主要受其自身自然属性以及行政管理属性等因素的影响。在水资源的开发利用中，不难发现，由于水资源的流动性等特性，容易对上中下游以及河道两岸等区域利益产生冲突，而在行政管理方面则受地域等因素的影响，改变行政区域管理的完整性，进而造成跨区域水资源的共享冲突，这也给跨区域的水资源治理带来一定难度。除此之外，由于跨区域水资源治理主体的多元化以及水资源治理情况的复杂性等，都使得跨区域水资源治理工作难上加难，急需新的治理模式和治理机制。

2 “河长制”在跨区域水资源治理中的运行困境

“河长制”下的跨区域水资源治理主体问题。“河长制”这一新治理机制的诞生源于地方生态环境恶化，尤其是水资源污染等问题引发的水危机，其实施的主要目的在于修复改善水生态环境、保护水资源、防治水污染。为了提高水资源治理效率和治理水平，“河长制”主张由各级地方党政干部为主要负责人，并将水资源治理与政绩挂钩，将行政一把手列为治理的第一责任人。这项治理机制在治理主体设置上最大限度整合地方各级党政政府力量，有助于实现高效率的水资源治理。但在实际的实施过程中，不难发现各级地方政府依然是“河长制”的第一治理主体，甚至是唯一的治理主体。从水资源的社会属性上来看，其属于社会公共产品，鉴于社会多方力量都是水资源的获益方，其治理主体也应当多元化。然而在“河长制”机制运行下，企业、社会组织以及公民等多方主体的治理作用很难得以发挥，这势必会影响跨区域水资源治理的整体效果。

“河长制”下的跨区域水资源治理中的治理理念问题。在建设美丽中国以及提高社会治理能力和治理体系现代化的发展目标指引下，尤其是在生态环境问题日益突出的今天，如何实现跨区域水资源治理成为各地政府关注的问题。在“河长制”运行下的跨区域水资源治理虽然在一定程度上取得显著成效，但究其深层原因在很大程度上是由于水资源治理成效与地方政绩相挂钩，甚至与地方党政官员的职位升迁有密切联系。地方政府官员很难从根本上认识到水资源环境治理的生态效益以及社会效益，往往过度关注其治理带来的经济效益。在这种错误治理理念的影响下，“河长制”治理机制的实施考核评价标准需要进一步优化。如何将生态环境保护以及以人为本的治理理念贯穿在“河长制”运行过程中，成为社会各界需要考虑的问题。

“河长制”下的跨区域水资源治理中的法律制度建设问题。“河长制”的出现虽然在本质上打破了“九龙治水、多头管理”的传统格局，通过由地方各级党政干部作为主要负责人实现了一河一长、一河一管的治理体系。但“河长制”的本质是行政首长负责制，在实际的跨区域水资源管理中，地方党政干部具有较大的行政自主权和决策权，势必会出现临时抱佛脚、拍脑门子的现象，这不利于跨区域水资源的治理质量和治理效果。“河长制”作为一种新生制度，尽管其相关的法律机制处在不断完善的过程中，但仍然较为滞后，不能解决“河长制”在实际运行中出现的现实问题，如河长的权力和责任界限、权力运行监督以及问责程序设计等。

3 “河长制”在跨区域水资源治理中的运行优化措施

加强“河长制”相关的法律制度建设和完善，为进一步落实“河长制”提供法律保障和支撑。虽然“河长制”是地方政府独创的一项治理制度，因其治理优势在全国得以推广运行。但从本质上来看，“河长制”并不是国家法律制度，其相关具体规定并未在国家层面上取得立法，这势必会影响“河长制”在整个跨区域水资源治理过程中的规范性与合法性。对此，国家相关立法部门通过法律条文的形式对“河长制”运行中的事项进行规定具有一定的必要性，这有助于推动“河长制”成为一项真正具有法律保障的制度。对于“河长制”法律制度的建设完善内容，这主要涉及河长在水资源治理中的权力与责任划分、各部门之间的治理权限、治理效果评价考核以及问责相关程序的设计等，要对“河长制”运行过程中可能出现的法律问题进行规定，以进一步规范这一新生制度运行实施的规范性。

努力构建多元化主体参与的“河长制”领导下的跨区域水资源治理体系。长期以来，我国的环境治理模式尤其是跨区域水资源治理模式，基本上是以强政府、弱社会的形式出现。在这种社会治理模式下，政府其他部门、社会组织、企业、民众等很难参与到实际的治理工作中，因此也很难在社会多个领域内形成多方合力、共同参与生态治理的良好局面。对此，政府要摒弃传统的经济政绩观，贯彻落实绿色生态可持续政绩观，将生态保护、环境治理以及民生等作为新的考核指标。社会要加强跨区域水资源共同治理的宣传引导，努力在全社会营造共享共管共治的社会氛围。相关社会企业要在追求经济效益的同时，注意营造一定社会效益。作为普通民众，要自觉树立治水、护水的意识，内化于心、外化于行，在日常生活中践行这一要求。

推动跨区域水资源治理信息公开化，进一步优化“河长制”考核标准和相关细则。要想真正转变“河长制”在跨区域水资源治理局面和现状，必须从根本上转变“河长制”背后的治理理念，牢固树立生态环境保护、环境治理第一的治理理念。这一理念的转变在于“河长制”相关考核评价机制的建设和完善。对此，政府要进一步推动跨区域水环境信息公开制度，让公众能够及时了解当前我国水资源治理现状，在满足公众知情权的同时便于公众发挥舆论监督作用。与此同时，要适当开放公众的参与领域和信息公开渠道，水资源治理需要社会多方合力，这不仅仅是国家政府的责任。因此政府可以适当拓宽公众参与水资源治理领域，让民众不仅仅可以了解相关信息，更多的是可以通过实际的渠道参与进去。除此之外，“河长制”的相关考核评价体系建设可以将公众评价纳入其中，这样能够有效唤醒公众参与水资源治理的积极性、主动性，进而推动水资源治理由象征式参与向民众权力的阶段转变。

4 结语

综上所述，水资源是中国社会经济持续发展的重要资源，“河长制”这一新制度的出现在一定程度上有助于改善水资源治理现状，提高水资源治理水平。但面对“河长制”出现的运行困境，需要积极采取有效措施转变这一局面，以有效改善生态环境治理现状。