城市流浪动物的治安隐患及其管理建议

（中国人民公安大学，北京 100038）

流浪动物，一般是指无主宠物。城市中的流浪动物主要包括流浪狗和流浪猫两种，主要来源于人为丢弃或者公共场所走失。目前，国内对于家养宠物的遗弃及虐待等行为暂无成文规定加以禁止，大量宠物被遗弃后在自然状态下迅速繁衍，激增的流浪动物可能导致城市生态链失衡。另一方面，因对流浪动物缺乏统一有效的管理，存在动物伤人、堵塞交通、传播疫病等诸多方面的隐患。本文旨在剖析流浪动物背后的成因，尝试从完善法规、科学管控，加强宣传等方面提出针对性的解决措施，便于更好地开展流浪动物管理工作。

1 城市流浪动物的成因

1.1 宠物被遗弃

这是城市产生流浪动物最主要、最根本的原因，包括以下几点：一是养宠主人因一时兴起而养宠，时间一长又因麻烦或厌烦而选择遗弃。二是为弥补心理空虚而养宠，当找到新的心理寄托后，就遗弃饲养宠物。三是宠物繁殖过多，主人不知道如何处理而将其遗弃。四是宠物得病后医疗费用过高，宠物主人认为不值得花高昂费用给宠物治病而将其遗弃。目前国内宠物医疗行业尚在发展阶段，宠物的某些医疗花费甚至高于人。多重因素导致宠物的医疗费用高昂：一是宠物诊疗机构运行成本高，开一家宠物医院所需的人力、物力，房租、水电，设备的投入大；二是诊疗费用无法报销，国内宠物医疗的相关研究晚于发达国家，在选择治疗药物时只能优先考虑进口，而进口药物的价格要远高于国产药物。

1.2 宠物自然快速繁衍

大量没有采取绝育措施的宠物被遗弃成为流浪动物后，因缺乏行之有效地统一管理，在自然环境下快速繁殖，数量激增。

1.3 缺乏相关法律制约

我国已经存在的动物立法，重点是保护野生动物及特定的经济、实验、娱乐等领域的动物，却唯独宠物只有地方层面的管理条例。法律的缺失使得养宠领域近乎于无序化。

2 城市流浪动物引起的隐患

2.1 大型犬易攻击人

大型犬被遗弃后，因其体形壮大或脾气暴躁，更易攻击人。近年来，流浪犬攻击人的事件多次发生[1]，在给社区居民带来恐慌的同时，也给社会治安埋下了重大隐患。

2.2 传播狂犬病、弓形虫病等人兽共患病

流浪动物通过食用厨余垃圾等充饥，这极大增加了携带和传播某些病毒、细菌或寄生虫的概率。常见的可通过流浪动物传播的人兽共患病包括：狂犬病、弓形虫病、沙门氏菌病、猫抓热、皮癣等。

2.3 阻塞道路，引发交通事故

流浪动物不具备辨别道路标识、信号灯的能力，虽然可对疾驰的车辆采取躲避或等待等行为，但汽车司机在面对突然蹿出的动物时，很容易因反应不及时或判断不足而在紧急避险时出现危险：一是正面撞上流浪动物，导致动物死亡及自身车辆受损；二是紧急转向导致车辆侧翻撞上围栏，危及驾驶员自身生命安全。

2.4 动物噪声影响居民日常生活

流浪狗往往通过嘶吼来应对威胁或争夺食物，发情的流浪猫则喜欢通过嚎叫来吸引异性。流浪动物产生的噪声很容易对居民的日常生活造成影响，引发群众对于社会治安秩序的不满。近年来，因社区居民收养流浪动物，引发居民投诉甚至爆发冲突的案例多次发生[2]。

2.5 动物粪便、尸体等污染环境

流浪动物的粪便、尸体给公共场所的清洁工作带来很大压力，堆积过程中也易产生有害物质。流浪动物死亡后，尸体上的病菌将直接或间接地污染环境，即便将动物尸体掩埋，如果掩埋动物尸体的地方接近水源，尤其是动物因传染病而死，则会污染水源，进而危害到人类健康。同时，动物粪便、尸体，尤其不明原因形成批量死亡的尸体，存在着极大的病毒传播风险[3]。

3 城市流浪动物治理对策

对于流浪动物带来的压力，国外主要采取诱捕-绝育-放归（Trap-Neuter-Release，简 称TNR）模式进行控制[4]。但由于国内流浪动物数量庞大[5]，除此之外还需辅以更加行之有效地解决方案。针对我国流浪动物管理中存在的问题，结合现阶段导致城市流浪动物难以管控的具体原因，还应从完善收容领养制度、健全宠物保护法律体系、规范宠物交易市场、加强宣传教育等方面，对流浪动物进行管理。

3.1 采用TNR 模式，避免流浪动物过度繁殖

TNR 是目前国内外认可度最高的流浪动物控制方法。TNR 模式是将流浪动物大量诱捕，统一进行绝育后再放归。这种救助流浪动物的方法，能有效避免流浪动物大肆繁殖，并且不用对流浪动物处以安乐死，是针对人类发展、动物关怀和人道主义的长远之计。

结合我国流浪动物的现状和国内宠物管理的具体形势，TNR 模式在应用上存在一定困难。首先是流浪动物数量庞大；其次是给流浪动物进行绝育手术需要不菲的医疗费用，同时运转上存在人力和物力的短缺。在我国，TNR 模式在具体的执行过程中，需要注意以下几个细节：一是救助过程并非能得到所有人的认同，要考虑到对周围环境及其他居民正常生活的影响，尽量做到不扰民、不破坏社区环境；二是不要刻意亲近诱捕的流浪动物，尽量采取远处投喂等诱捕方式，以免受到攻击[6]。

3.2 健全流浪动物收容机构，建立科学收容领养制度

目前，对于国内大部分家庭来说，饲养的宠物大部分是从宠物市场购买的。可尝试转变购买习惯，以领养代替购买。生由宠物收容机构对部分流浪动物进行统一的饲养管理，再由宠物主人进行领养。这样在保证宠物饲养需求的同时，可最大限度地限制流浪动物增长，有效控制城市街头流浪动物数量。

因此，应建立科学的流浪动物收容领养制度，注重制度设计，合理投入资源，落细、落实动物救助的具体措施。一是建立流浪动物留验所，将流浪动物进行统一收容治疗，接种疫苗等。经过收容管理和性格矫正后，符合领养条件的，将信息通过微信公众号等推送给有意向领养宠物的人群，为其提供免费领养服务。二是建立流浪动物常态化的救助收治工作机制。首先是组建专业的流浪动物救治团队，根据资金投入和可行性方案，对城市流浪动物群体进行有计划的救治，保证流浪动物的整体数量稳定在可控范围；其次是由属地派出所等责任机关加强对流浪动物的收容管理，对收容机构的整体运行进行严格把控，同时积极号召社会力量，呼吁社会共同参与对于流浪动物的救助收治工作。

3.3 健全宠物及流浪动物保护的相关法律法规体系

我国流浪动物保护在具体执行过程中往往缺乏有效的法律支撑。从民间救助机构来看，机构缺乏稳定资金、专业机制和场地支持，在管理和运营能力有限的同时，相关法律机制的不完善更加剧了救助机构的举步维艰；而执法部门主要查处伤人事件，对流浪动物的具体处置，因缺乏法律依据很难执行。应当尽快制定宠物保护法，完善我国的动物立法体系，并为地方提供统一原则和基本规范。同时，在规范文明养宠的同时，打击非人性化虐待行为。

具体施行中采取管理与保护并重原则。首先要坚持立法宗旨，推动社会主义精神文明建设，人道对待宠物，维护公序良俗和市容环境。其次，严惩不文明养宠行为。要求宠物主人必须对待宠物负责任，对不文明养宠行为，情节严重者入刑。推行养宠许可证制度和强制免疫制度，鼓励植入电子芯片以加强监督管理。再者，禁止虐待宠物，禁止非法猫狗肉交易。对于虐待和遗弃行为，根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。保护动物所有人的财产安全，维护动物防疫法和食品安全法的尊严。最后，从源头上控制流浪动物的产生。源头控制依赖于严禁遗弃、严禁私自繁殖和买卖，对此必须做到执法必严和违法必究。

3.4 明确流浪动物主管部门，规范宠物交易市场管理

流浪动物管理涉及公安、城管、卫生、畜牧等多个部门，牵涉登记、检疫、救助等多个环节，考验着社会精细化管理的能力与水平。因此，首先应明确流浪动物的主管部门，由主管部门牵头，分管部门协同，形成从上到下的流浪动物管理协调机制。在强化管理，明确权责界限的基础上，还应完善服务，进一步为宠物登记、免疫工作提供便利，不断加大收容、留检力度，避免流浪动物遭受二次伤害。与此同时，也应引导社会公益力量参与，创设救助机构，为流浪动物提供安全可靠的避风港。

此外，还应对宠物交易市场进行规范管理，从源头上提高饲养宠物的门槛，有效降低宠物遗弃行为的发生。对现阶段缺乏管理且环境混乱的宠物交易市场进行合法取缔，由有关部门彻底整治并投入一定资金建设正规化的宠物交易市场[7]。宠物市场是我国家庭饲养宠物的首要来源，必须针对各个环节做好严格把控，首先是防疫方面，在市场内设置防疫检查站，对涉及买卖的宠物进行必要检查；其次是宠物间的分类管控，将各类宠物划定不同的交易区域，避免不同宠物群体之间交叉感染疾病；最后是对交易市场的环境卫生进行必要监督，每日清扫、消毒工作都必须落到实处，严防人兽共患病传播。此外，还应加强对宠物食品、医疗等相关上下游行业的监督管理，形成从购买到饲养的闭锁消费链。

3.5 加强宣传教育，控制遗弃、虐待动物行为

政府首先要做好动物保护和文明养宠方面的宣传工作，在加强公众对于流浪动物关爱意识的同时，强调好每一位宠物主人的责任和义务，避免养宠成为一阵风潮。养宠观念在一定程度上投射了一个国家公民的文化素养，遗弃宠物的行为表明公众还缺乏正确对待宠物的意识和养护知识。因此，对相应制度进行完善以外，更需要涵养公众文明，培育社会共识。从道德层面引导人们对于动物保护的重视，在全社会范围内形成健全的伦理道德观念。一方面，要提升宠物主人的素质，培养理性、科学的养宠观念和规则意识；另一方面，要引导形成科学合理的养宠观念和意识形态，从根本上避免遗弃、虐待动物等行为的发生，推动我国宠物行业可持续发展。