对生猪屠宰企业实行风险分级管理的思考

张劭俣，李 婷，李 鹏，关婕葳，孙晓东，张 杰

（1.中国动物疫病预防控制中心，北京 100025；2.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

风险是指不确定性对目标的影响，而风险管理是在风险方面，指导和控制组织的协调活动[1]。目前，我国很多行业都采取风险分级管理措施，如食品生产行业、机械生产行业[2]、煤矿行业[3]、餐饮行业[4]等。生猪屠宰企业风险分级管理是指各级农业农村主管部门按照影响生猪产品质量安全的因素，如疫病、非法添加物、药物残留等，对生猪产品质量风险情况进行评定分级，并结合当地监管资源和监管能力，对生猪屠宰企业进行风险分级，并实施不同程度的监督管理。对生猪屠宰企业实行风险分级管理是一种基于风险管理的有效监管模式，是有效提升监管资源利用率，强化监管效能，促进生猪屠宰企业落实生猪产品质量安全主体责任的重要手段。

1 我国生猪屠宰行业分级管理现状

2011年商务部制定了《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》（SB/T 10396—2011）和《生猪定点屠宰厂（场）分级管理办法（试行）》，按照生产规模和硬件设施，将生猪屠宰企业按5种等级进行分类，利用等级划分限制销售范围，但在现有商品大流通的背景下，该管理办法未能得到实施。但仍有部分省份在生猪屠宰企业分级管理方面进行了积极探索，如福建省2016年制定了《福建省牲畜定点屠宰场所风险评估管理规定（试行）》，从屠宰企业行政审批、选址、布局等6个方面，将屠宰企业划分为3个等级，这一做法提升了福建省屠宰行业管理水平，保障了动物产品质量安全。

2017年中国动物疫病预防控制中心多次组织专家研讨，形成了《生猪屠宰企业产品质量风险分级管理办法（讨论稿）》（以下简称《分级管理办法》）。《分级管理办法》遵循风险分级、量化评价、动态监测、属地管理的原则，提出了约100 项评估要素，并根据要素的重要程度划分为关键项和一般项。《分级管理办法》形成后，中国动物疫病预防控制中心在黑龙江、浙江和重庆3个省（市）开展了验证工作，取得了良好的效果。

2 对生猪屠宰企业实行分级管理的必要性

2.1 履行监管工作职能的需要

基层管理人员、执法人员本来数量就少，屠宰职能划转后，部分地区“编不随事走，人不随事走”，导致监管体系“粮不足、兵不够”现象更加严重[5]。2019年机构改革后，部分地区监管机构人员编制压缩、岗位与人员错配等现象显现[6]，基层监管工作难以有效开展。从农业农村部统计数据看，目前全国仅有约1.33 万名官方兽医，这无法满足屠宰企业足额配备要求。在对所有屠宰企业采用相同监管手段、监管频次的情况下，现有的监管力量难以有效履行日常监督管理职责，而日常监管恰是掌握屠宰企业情况、获取案件线索等的重要途径，日常监管的缺位，致使生猪屠宰违法行为时有发生，生猪产品质量安全风险持续存在。

2.2 推动屠宰行业转型升级的需要

截至2019年9 月，我国共有生猪屠宰企业5 005家，其中近2 800家是年屠宰量在2 万头以下的小型屠宰场点，而年屠宰量在10 万头以上的企业仅占12.6%，还有7 成以上的生猪屠宰企业存在代宰行为。鉴于生猪屠宰企业规模大小不一、生产经营方式不尽相同的情况，应探索不同的管理模式，实行差异化管理。这样不仅能够提高监管效能，还可以引导企业改善生产和技术条件，提高生猪产品质量安全水平，提升屠宰企业主体意识，推动屠宰行业转型升级。如对于存在代宰行为的中小型屠宰场，监管重点应为生猪产品质量安全责任落实是否到位，是否存在屠宰病害猪或注水、注入其他物质的生猪等；对于大中型屠宰企业，则可适当减少监管频次，着重对其各项管理制度落实等情况实施监管。

2.3 符合法律法规体系要求

《中华人民共和国食品安全法》明确了食品安全工作实行风险管理的原则。《生猪屠宰管理条例》第四条明确提出，国家根据生猪定点屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，推行生猪定点屠宰厂（场）分级管理制度，鼓励、引导、扶持生猪定点屠宰厂（场）改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高生猪产品质量安全水平。从司法部目前发布的《生猪屠宰管理条例（修订草案征求意见稿）》来看，对企业实行分级管理的内容并未改动。

3 对生猪屠宰企业实行分级管理的建议

3.1 实行量化分级管理

通过制定量化评分表，细化各项指标，对屠宰企业各项风险因素进行详细量化评分，逐项计分并定级；各项指标应重点突出，便于判定，避免出现模糊不清的项目。屠宰企业风险等级由高至低可分为一级、二级、三级，企业分值越低，风险等级越高。风险因素可划分为静态和动态两类：静态因素包括企业选址、布局、工艺及设施设备等，这是企业的基本指标，一般不会出现较大变化；动态因素包括生猪来源、屠宰过程质量控制、生猪产品出厂（场）查验、以往发生的食品安全问题及人员管理、制度实施等与企业生产经营、管理相关的情况。同时，设置具有一票否决权的关键项，规定生猪屠宰企业必须达标的项目。

3.2 科学设置分级评估要素

设置评估要素应考虑企业资质、生产过程控制、出厂检验等情况，针对存在“代宰”行为的企业，还应考虑屠宰的质量安全责任认定等情况。具体来说，对屠宰企业的分级评估要素建议包括以下几方面内容：一是厂区布局与设施设备，包括厂区环境优良，生产区配备与屠宰规模相适应的功能间及设施设备，且规划设计科学合理；二是从业人员管理，包括生产负责人、质量管理负责人、屠宰工人等的资质条件、培训考核、履行岗位职能等情况；三是屠宰工艺流程，包括生猪进厂查验、待宰静养、屠宰生产中的工作程序、记录等；四是无害化处理，包括无害化处理能力及记录；五是出厂生猪产品管理，包括生猪产品出厂具备的条件、召回及追溯制度等；六是肉品品质检验，包括检验程序、检验结果记录及处理等；七是清洗消毒，包括厂区、运输工具的清洗消毒以及消毒药品的定期评价等。

3.3 合理应用风险分级结果

一是切实提高监管效能。首先实行生猪产品分级，进而对屠宰企业进行风险分级，确定监管重点，对不同风险级别的企业适用不同的监管方式和监管频次。然后，根据风险分级，计算监管工作量，合理分配监管人员，实现监管资源的科学配置和有效利用。二是将风险分级与风险管理相结合。通过汇总风险分级结果，确定重点监管地区、企业等，对不同风险等级企业确定不同的风险监测抽检比例和数量，有效排查生猪产品质量安全风险。三是将风险分级结果予以公示，允许屠宰企业将风险分级结果用于产品宣传和推广，引导消费，促进建立优质优价市场秩序。四是建立信用记录制度，将多次被评定为高风险的企业纳入黑名单，并通过国家有关信用信息公示系统向社会公示，营造社会共治的良好氛围。

3.4 确保各项管理措施有效衔接

一是理顺与《生猪屠宰质量管理规范》的关系。《生猪屠宰质量管理规范》是行业“准入门槛”，是所有屠宰企业都必须达到的最低要求。分级管理的对象是达到《生猪屠宰质量管理规范》要求的企业，是在开展生猪屠宰质量管理规范评估后确定的。二是平衡好与《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》的关系。《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》是制定于2011年的行业标准，适用范围小，内容不全面，不能完全适用于当前生猪屠宰企业的所有管理工作。分级管理则是《生猪屠宰管理条例（修订案征求意见稿）》规定的配套规章之一，制定时可借鉴《生猪定点屠宰厂（场）资质等级要求》中的相关内容，并做好更新和调整工作。三是协调好与生猪屠宰标准化创建的关系。分级管理相当于按照规模、生产技术条件、质量安全管理状况，把屠宰企业分档，而标准化创建则相当于在低风险企业中，选拔出具备行业发展导向的优质企业，供大家借鉴学习。因此，分级管理是标准化建设的抓手，可为选拔标准化创建企业提供基础。

3.5 实行风险分级动态管理

生猪屠宰企业的风险等级应动态调整，各级农业农村主管部门应根据上年日常监督检查、随机抽检、风险监测、违法行为查处等情况，对生猪屠宰企业下一年的风险等级进行动态调整，并及时予以公布，鼓励、引导企业改善生产技术条件，加强质量安全管理，从而提高生猪产品质量安全水平。