城市土地储备工作的思考与探讨

李静

【摘要】土地储备制度即在法定程序的指导下，各级政府在权限范围内通过多种方式获得土地的使用权，包括收购、征用等。其是国家对土地资源实施管理的一项重要内容，有利于解决当前土地利用中的供求矛盾。此制度是结合我国市场基本规律的土地使用制度的一项改革，属于政府性的行为，在提高我国土地的集约化利用程度、推动城镇化进程中意义重大。

【关键词】土地储备;保障;宜居;发展

随着我国土地储备工作不断改革，在城市化的进程推进下，我国房地产建设环境发生了明显变化。在基于新型城镇化建设的客观需要，市场环境、土地储备资源的改革也对我国土地储备相关政策推行和工作推广带来了困难。现针对我国土地储备运作模式进行研究分析，总结当前运作管理面临的困境。

1、城市土地储备工作的转变及存在的问题

土地储备经历了起步探索、发展完善、快速扩张和规范、改革转型阶段。土地储备工作伴随国企改制土地资产处置、城市拆迁、土地打包、城中村综合改造、三旧改造、棚户区改造等多个阶段同步发展。时至今日，土地储备已从散点式向片区式转变，从单纯的地块储备向城市综合整治更新、自然资源保护发展。重点功能区、歷史文化风貌街区、城区经济（技术、健康）产业园区、教育（艺术）创意园区、特色城镇等大片区储备工作将是土地储备的重要组成部分。大片区储备将使土地储备从规划、储备、开发、管理、供应向项目策划、资源配备、功能引导、定向配套等工作进行延伸成为可能。大片区储备要建立“市级统筹、部门协同、上下联动、分工协调、属地实施、利益兼顾、市场机制、社会参与”的土地储备运行模式。加强土地整备的规划统筹力度，实现土地整理储备与城市产业结构转型、公共基础设施建设及民生、康养、文保工程等重大项目落地充分结合，互为促进。充分调动各区实施主体及相关机构的积极性，建立科学有效的激励机制与责任机制。实现储备土地的统一入库管理，进而提高土地整理储备效率，保障城市建设和产业发展的供地需求，在实现城市整体利益的基础上保护各方当事人的长远利益和发展权益。目前，土地储备工作存在多头储备、统筹力度不够、监管体系不健全、相关机构合作乏力、资金利用效率不高、资源有效供给不足等问题。为满足新形势下生态文明建设需要，落实防范化解地方政府债务风险要求，必须建立储备机构统筹管理机制，理顺市区两级储备机构的职责分工，充分发挥各级储备机构的工作优势。

2、土地储备管理机制

2.1把握新时代土地储备制度发展方向

准确理解土地储备在生态文明建设中的新使命，深刻认识土地储备制度在深化供给侧结构性改革中的新任务，优化存量土地资源配置，扩大优质资源供给，改善营商环境，推动高质量发展。全面落实土地储备在“两统一”职责下的新职能，加强政府储备土地资产管理，落实国土空间规划，保障国家所有者权益实现。

2.2全面开展储备土地清产核资，编制土地储备资产负债表

开展储备土地资产清查统计工作，充分利用各类专项调查成果，开展政府储备土地资产数量、质量、分布、用途、价值等情况的清查核实，摸清全民所有储备土地资产情况，将土地储备资产情况纳入各级政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产中。

2.3严格规范土地储备计划管理

土地储备计划是规范土地储备工作的关键，也是测算资金需求及土地储备专项债券额度的主要依据。根据城市建设发展和土地市场调控需要，结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地供应计划、地方政府债务限额、财力状况等因素，合理制定土地储备三年滚动计划及年度计划。通过科学编制“三年滚动计划”“年度储备计划”，合理确定土地收储规模、结构和时序，落实储备土地项目资金需求。

2.4全面实行土地储备的全生命周期管理

以土地储备项目为基本单元，建立土地储备的全生命周期管理机制。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，将储备土地按照宗地、区域、时序、资金平衡等条件纳入土地储备三年滚动计划和年度计划。建立土地储备项目库，对拟收储、入库、供应等储备环节的业务、资金等实施全生命周期管理，全面反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管，并做好与地方政府债务管理系统的有效衔接，未纳入项目库项目不得安排预算资金。

2.5探索多元化土地储备资金保障方式

健全资金筹措和运行机制，统筹使用财政资金和土地储备专项债券资金，建立专项债券资金配套一定比例财政资金机制，提高资金使用效率，切实防范土地储备领域金融风险;进一步健全完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，保障足额拨付土地储备机构专项用于土地储备;支持有条件地区探索开展“土地银行”试点，探索设立公司制土地储备基金，拓宽土地储备资金来源。

2.6成本管理

依规确定土地储备成本的组成范围，具体包括：征收、收购、优先购买或收回土地需支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用;必要的前期土地开发费用;土地储备存量贷款的利息支出;财政部门批准的其他费用。农村集体土地征收拆迁和国有土地上房屋征收要严格按征地补偿标准、征收补偿方案实施补偿，收购土地由储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级自然资源部门和财政部门确认。

结语：

综上所述，土地储备的建立和推行收到了多方面环境影响因素，为了保证土地储备工作的质量，真正优化和提升整个城市、社会环境、资源建设的相关性，有效控制和缩短城市、社会建设差距，土地储备工作也面临着较多的考验，如财务、信息、经营、政策风险等。为了提高土地储备研究的整体水平，本文针对性提出了相关措施建议，希望能够为城市发展决策提供科学依据。

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