乡村振兴中乡村社会治理困境与对策研究

韦克蒋

(广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541006)

乡村治理现代化是国家治理现代化的题中之意。乡村治理现代化要求有完善的治理体系、合理的治理机制、规范化的治理手段、满意的公共服务供给、精神文明的治理秩序等，通过有效治理，为乡村振兴营造良好的社会环境，构建和谐的乡村社会基础，为实现乡村振兴战略目标提供重要保障。

一、实施乡村振兴战略的现实背景

(一)农村劳动力老龄化严重

城市化进程的加快，造成人口单向流动，使得年轻力壮的劳动力流失不可逆转，农村劳动力老龄化日趋严重。归根到底就是城市生活比农村的生活具有先天的优势，突出表现在经济、文化、教育、医疗、就业、社会保障等方面，这些先天优势吸引了一大批年轻人进入城市，造成农村精壮劳动力流失。在农村，务农的劳动者主要是一些年龄偏大的老人，几乎看不到年轻力壮的劳动力。农村劳动力老龄化带来的问题是不容忽视的。一是土地无人耕种搁置荒废。精壮年劳动力进城务工，土地无人耕种。留守农村的老年人耕种土地已力不从心，农业收入已经不能满足农业劳动者的生活需要。在市场经济背景下，农村劳动力流失现象会持续增加，弃农的现象也会持续下去。统计数据显示，我国每年耕地撂荒约3000万亩。二是制约农业现代化的发展。现代农业化就是以现代科学为基础，运用现代科学技术和现代工业来装备农业，运用现代经济科学来管理农业。但是，在农村劳动力老龄化状况下，农业生产经营者主要是中老人群体，由于受限于体力、脑力等客观因素，使得先进的农业技术和规模化的生产方式得不到运用，粗放式的生产方式，严重制约了农业现代化的发展。

(二)农村空心化现象严重

农村空心化是指农村人口过度流失，导致农村整体经济社会功能衰退的现象。[1]人口空心化表现为：一是农村实际居住人数显著降低，有些村庄在消失的边缘徘徊；二是农村实际居住人口素质衰退，以文化水平较低的妇女、儿童和老人为主。中国国家统计局统计的数据显示，2018年中国乡村常住人口56401万人，比2017年减少1260万人，城镇常住人口83137万人，比2017年增加1790万人。而留在农村的56401万人中，80%是留守妇女、儿童和老人，他们形成了留守村庄的“386199”部队。农村空心化是社会发展过程中的一种过渡性的社会形态，例如日本在上世纪60年代也曾出现过农村空心化问题。农村空心化带来一些问题需要我们正视：一是农村劳动力缺失，劳动力结构失衡；二是农业产业升级受阻甚至倒退到自给自足的自然经济；三是农村内部社会失衡矛盾；四是乡亲邻里传统互助文明消失，乡村文明衰弱。

(三)城乡发展不平衡

城乡发展不平衡问题已经成为我国急需解决的问题，城乡发展存在很大差距。首先是城乡居民收入差距大。城乡发展不平衡主要的表现就是城乡居民收入差距大，随着社会发展，这种差距还在不断增大。例如，城镇居民享有完善的社会保障制度，人民幸福感较强，相反，在农村由于受到自然因素的影响，收入少，社会保障制度不健全，幸福感较低；其次是城乡基础设施差异大。城市发展是政府工作的重点，政府对城市的基础设施投入较多，基础设施相对完善。在农村地区政府对基础设施投资不到位，基础设施发展相对缓慢；再次是城乡公共服务不均衡。城乡公共服务不均衡主要体现在城市拥有良好的教育资源、医疗服务、就业机会、社会救助、交通设施等。而在农村地区，教育资源、医疗实施、就业保障等严重缺乏，交通运输也成为制约农村发展的一大因素；四是城乡消费和投资存在差异。国家统计局数据显示，2018年城镇居民人均消费支出26112元，农村居民人均消费支出12124元，城镇居民人均消费约是农村居民人均消费的2.2倍。在产业投资方面也存在较大差距，2018年，第一产业投资22413亿元，第二、第三产业分别投资237899亿元和375324亿元。

二、乡村治理存在的多重困境

十九大关于乡村振兴的总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，并实现农业强、农村美、农民富。有效的乡村治理是实现乡村振兴的基础。然而，当前乡村社会治理依然存在体系困境、法治困境、人才困境、组织困境等问题，影响乡村治理的有效性，需要在乡村治理过程中加以解决。

(一)体系困境：乡村治理体系滞后

《论语·卫灵公》有语曰：“工欲善其事，必先利其器”。新时代，乡村社会要实现振兴发展，实现乡村治理有效，就必须有完善的治理体系。但是，目前我国乡村治理体系还不完善，在乡村事务管理中，缺乏系统科学的管理体系。一是缺少解决矛盾纠纷体系。农村因邻里鸡毛蒜皮的小事，如宅基地问题、土地界限问题等而出现的矛盾纠纷时有发生，但是没有形成问题台账、没有进行纠纷信息归类、没有建立信息数据库，因此缺少纠纷解决机制。在农村地区出现此类问题，一般会请有威望的传统“乡贤”出面调解；二是缺少解决相关问题的人员。矛盾纠纷出现时，没有相关工作人员及时解决或者接待不及时，在处理相关问题时出现部门间相互推诿和扯皮现象，导致相关问题严重堆积。

(二)法治困境：乡村治理法治观念落后

乡村的传统观念根深蒂固，深受几千年封建社会的“人治”思维惯性影响，在现实生活中依靠“人情”处理问题现象还很多。法治观念落后主要集中表现在以下两个方面：一是农村干部法治观念落后。一些公职人员还存在着严重的“人治”思维，法律意识淡薄，对待社会主义法治采取虚无主义的态度，实行 “人治”的社会治理方式。“官本位”现象依然存在。乡村领导干部存在“官本位”思想导致的直接结果就是，在工作中唯长官命令是从，对待百姓采取漠然的态度，违背了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和依法行政的要求；二是人民群众法治思想观念落后。人民群众是乡村治理的重要力量，群众素质的高低、法治观念的强弱直接影响社会治理的效果。从当前乡村发展的实际情况来看，农民的法治观念还比较落后。具体表现在以下两方面：其一，群众对法律认识偏颇。普通群众缺乏对法律学习热情，对法律规定的权利和义务认识模糊，依法维权意识淡薄，遇到问题总想“临时抱佛脚”。出现纠纷和矛盾时往往抱着“乡下事乡下了”的“私了”的解决问题的思维习惯。此外，“托人情”“找关系”也是他们惯用的“解决问题”的方式。其二，群众“信访不信法”。有事找政府和领导，一切问题都能得到解决。群众遭到侵权时，本应该拿法律武器维护自身合法权益，却偏要找政府信访解决。更有甚者，通过QQ、微信、微博、直播平台、拉横幅、集会、游行等法外方式寻求解决。这都表明群众的法治观念异常淡薄。

(三)人才困境：乡村治理缺乏专业队伍

乡村有效的治理，人才是关键。在乡村地区，人才的匮乏制约了乡村社会的发展，羁绊着乡村治理的有效性。一是村民素质不高。随着城市化进程的推进，优质的农村资源流向城市，这些资源有物质的，更有人才的。现在大多数留在乡村的是“386199”部队，这些“老弱妇孺”大军，大多数人没有受过教育或者受教育程度低，导致他们缺乏新知识、新技能，此外，他们不懂电脑、不会用网络，这就从根本上阻碍了他们发展成为职业农民。二是缺少相应的专业队伍。乡村治理不能“等、靠、要”，年轻人“走出去”给乡村治理的专业队伍建设带来了极大的困难。例如，农业发展离不开从事农业金融、农业电商、农业物流的专门队伍，缺少为农业的产业化经营的转变提供乡相应的服务，也成为了制约农村农业发展的短板。[2]

(四)组织困境：乡村基层党组织建设薄弱

“东西南北中，党政军民学”。党是领导一切的，乡村社会治理离不开党的领导。基层党组织是党的方针政策的直接实行者，也是确保方针政策实施的“护航者”。目前农村基层党组织建设取得了很大进展，但是在乡村治理的新形势下，仍然面临一些问题。一是党员思想观念落后。由于生活在农村的主力军是“386199”部队，文化素质较低，大多数党员存在“组织入党，思想没有入党”的现象，以党员“特殊身份”谋取“特权”时有发生，完全背离了“全心全意为人民服务”的宗旨；二是村领导干部综合素质不高。当前，村领导干部的综合素质不高主要表现为：文化素质不高，能力不足，不能够带领村民发展本村经济，没有能应对市场变化的能力和解决社会矛盾的能力。另外，思想觉悟没有跟上新时代，还存在部分领导干部贪污腐败的现象；三是党员结构不合理。农村有较高的文化知识、专业能力、头脑灵活的年轻人进城，一部分农村青年认为入党“政治上没盼头，经济上没好处”，农村新发展的党员几乎没有年轻人，加之男青壮年外出务工，经过长年累月的发展，就出现了男党员多、女党员少、年老党员多、年轻党员少、老党员多、新党员少的党员结构不合理现象；四是农村党员教育管理存在问题。农村党员教育存在问题既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。主观原因主要表现为党员个人对教育培训不重视，党性修养不够、思想觉悟低，不按时参加党课培训。客观方面原因为学习方式老旧，学习内容与现实脱钩、实用性不强、村级教育资源缺乏、教育培训制度执行不严格、缺少培训经费保障。

三、乡村振兴背景下乡村治理困境的对策

十九大提出，要加强农村基层基础工作。加强农村基层基础工作可以有效地整合社会资源，激发社会治理合力，发挥人民群众的主体作用，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，为实现乡村振兴提供良好的社会基础。

(一)创新乡村社会治理方式

创新社会治理方式，破除当前社会治理困境，要紧紧抓住乡村社会治理“短板”。十八届三中全会指出：“要改进社会治理方式，创新社会治理体系，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。”创新农村社会治理，要积极推进网络化服务管理，不断完善基层组织建设，积极把政府服务阵地下沉、前移，积极收集“村情民意”，了解民情，及时解决各类矛盾纠纷。加强服务体系建设，改善服务方式和手段，切实为群众提供优质服务，让村民的合理诉求得到应有的满足。在乡村治理中基层政府应该“简政放权”，充分发挥基层群众自治制度的优越性，让基层群众充分行使“自我管理，自我教育、自我服务、自我监督”的主体作用，保障人民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，确保民事民议、民事民办、民事民管，保证各类民生事项顺利落实。对于乡村治理缺少解决相关问题的人员，可以加大资金投入，组建“八大员”，聘请“五老”人员，充分利用乡村的有限资源，解决人员紧缺问题。此外，精神文明建设对乡村治理有重要的促进作用。费孝通认为，中国的乡村是一个“熟人社会”，有公认的一致的规矩，以至于有些事不需言语沟通。费孝通的观点可理解为乡村的传统文明和伦理道德，它可以维系乡村人民之间和谐相处。乡村社会治理要加强乡风文明建设，重视乡村伦理道德的重构，形成尊老爱幼、孝老爱亲，乡里互助、敦亲敬友，弘善杨美、扶正除恶的社会主义农村新风尚。总之，创新乡村社会治理方式，不仅要在“物质”方面，更要在“精神”方面，要两条腿走路。

(二)建立健全乡村治理法治体系

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”乡村治理要达到善治，必须以法治为前提。党的十八届四中全会指出：“创新社会治理，必须更好的发挥法治的引领作用和规范作用。”费孝通认为，中国传统的乡村社会是一种“无讼”社会，人们习惯用礼治规则去化解乡村社会内部的矛盾纠纷，而所谓礼治就是对传统规则的服膺。[3]这种传统的规则已经变成了内在的习惯，维系礼俗的不是法是礼。传统的“礼”是造成目前乡村治理法治困境的重要因素之一。因此，建立健全乡村治理法治体系，应该从以下几个方面着手。其一，加强对乡村干部法制教育，切实提高他们的法律素养、法治意识和依法行政水平，使他们真正知法、懂法、守法、用法，在合法的基础上，合情合理地开展工作。同时，还要完善相关规章制度，加强民主监督，严格办事程序，不断提高公开的民主化、法治化水平，改进工作方式、提高服务水平，以阳光下的权利抵御诱惑；其二，改善乡村法治环境。首先是完善相关立法，形成完善的乡村法制体系。其次是加强相关法律的宣传，加强和推进法律下乡、司法进村等相关普法活动，加强村民的法治意识，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”[4]的法治氛围，为乡村建设营造良好的法治环境。

(三)培养创新人才，建设专业队伍

千秋伟业，人才为本。在乡村振兴战略下，乡村社会治理更需要人才队伍，加快形成乡村本土人才体系已刻不容缓。就目前的乡村人才建设来说，总体上是要培养一批实用型人才，培养一批有文化、懂技术、会管理、善经营、爱农村的实用型人才，培育一批懂现代农业、农产品加工、公共服务、公共管理、新兴服务领域的技术和管理人才，培养一批农村职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人等为乡村治提供强大的内核动力。[5]

对于乡村干部而言，应对加强对他们的培训，例如，培训乡村干部的公共服务管理能力、新技术使用能力、新型农业技术等，提升他们的素质，使他们成为乡村振兴的践行者和带头人。当前，乡村最大的问题还是“386199”部队。“386199”部队中的“妇女”是乡村从事农业活动的主要劳动力，政府要加大对他们的教育培训，让他们掌握农、林、牧、副、渔等生产规律，培训他们相关的育种技术、耕作技术、农业机械使用技术、市场经营技术等相关技能，使他们成为专业的实用型人才；对于知识文化较高者，应该吸纳到服务和管理团队中来，使他们成为乡村治理管理者。此外，人才引进也是乡村人才队伍建设的重要环节之一 ，国家政策、福利待遇、发展环境是“引得来、留得住、能成长”必不可少的条件。这些人才体系构建，能够汇聚成推动乡村振兴的强大动力，为乡村振兴、乡村治理注入新鲜血液。

(四)加强党组织建设，发挥党组织“引擎”作用

习近平总书记强调：“办好中国的事情，关键在党”，“党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导。”[6]“火车跑得快，全靠车头带”，乡村社会治理，基层党组织要发挥引领作用。目前，针对农村基层党组织存在困境，应该从以下几方面进行加强党组织建设。一要加强党员的思想政治教育、党性教育、法治教育、公仆教育、大政方针的学习，加强党员对《党章》的学习，使党员同志时刻牢记共产党员的身份，牢记全心全意为人民服务的宗旨；二要创新党员管理和教育途径，充分利用“互联网+”技术、学习强国APP等网络技术手段，“线上”“线下”双管齐下，加强对党员的教育和管理；三是针对党员结构不合理的现象，要扩大用人视野，一方面吸纳外在务工人员入党，另一方面有计划地在留守农村青年中发展党员，不断充实农村党员储备基础。总之，村两委应该坚持“严格”和“创新”相结合的建设标准，既要坚守“底线”，又要“不拘一格降人才”，形成“人才济济”和工作创新的良好局面。在乡村振兴的战略背景下，强化基层党组织的凝聚力和战斗力，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，团结和带领农村群众，建设社会主义现代化新农村，实现乡村治理现代化，实现全面小康社会。