淮河流域防洪规划及实施情况

（中水淮河规划设计研究有限公司 合肥 230601）

淮河流域防洪规划是在历次规划的基础上，坚持以人为本，人与自然和谐发展的理念，提出了淮河流域及山东半岛防洪建设的近远期目标和实施步骤，对今后20年淮河流域的防洪建设和管理进行全面、系统的部署，是21世纪初期淮河流域防洪建设和管理的基础和依据。

经过十余年的建设，淮河流域防洪体系建设取得了巨大成就，重点区域基本达到了防洪规划确定的目标。本文对规划内容进行简要介绍，并对实施情况进行了梳理，分析了重点项目的实施情况和存在问题，总结了淮河流域防洪规划及实施过程的经验和启示。

1 规划背景

淮河流域地处我国中东部，人口众多，在我国经济建设中具有十分重要的地位。由于特殊的气候条件、且受黄河长期夺淮影响，淮河流域洪涝灾害严重，水事复杂，治理困难。

新中国成立以来，党和政府高度重视淮河治理工作。1950年淮河发生大洪水后，毛泽东主席发出“一定要把淮河修好”的伟大号召，开启了新中国治淮事业的伟大征程。

至21世纪初，淮河流域防洪除涝体系建设取得了巨大成就。但流域防洪减灾方面还存在一些突出问题，如防洪工程体系尚不完善，行蓄洪区使用频繁，人水争地矛盾突出，排涝标准普遍偏低等。按照水利部的统一部署，淮河水利委员会组织流域内各省水行政主管部门，共同开展淮河流域防洪规划编制工作，先后多次召开协调会和成果评审会，编制完成了《淮河流域防洪规划报告》。2009年，国务院以国函〔2009〕37 号文批复。

2 规划主要内容

规划总结了20世纪90年代以来治淮工作经验和教训，全面分析2003年大水暴露出来的新问题，重点研究了防洪区划、防洪减灾体系的构成、行蓄洪区调整、平原低洼地区排水、防洪管理体系等，提出了淮河流域及山东半岛防洪建设近、远期目标和实施步骤。规划明确了淮河流域防洪减灾体系由水库、河道堤防、行蓄洪区、调蓄湖泊、海堤等防洪工程体系和防汛指挥系统、防洪管理、政策法规等防洪管理体系构成。

规划提出，至2015年初步建成由防洪工程体系和防洪管理体系构成的较完善的流域防洪减灾体系，使淮河干流上游防洪标准达10年一遇以上，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪标准达100年一遇，洪泽湖及下游防洪保护区的防洪标准达100年一遇以上；沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区的防洪标准达50年一遇；跨省骨干支流防洪标准达到10～20年一遇；山东半岛主要河道防洪标准达10～30年一遇。至2025年，建成较完善的现代化防洪减灾体系，淮河干流上游防洪标准达20年一遇，中游淮北大堤防洪保护区和沿淮重要工矿城市的防洪能力进一步提高，洪泽湖的防洪标准达300年一遇；巩固沂沭泗河水系重要防洪保护区的防洪标准，使防洪体系整体上更加协调；跨省骨干支流防洪标准达到20～50年一遇，山东半岛主要河道的防洪标准达20～50年一遇。

为达到上述目标，《淮河流域防洪规划报告》提出的淮河流域防洪采取工程体系和非工程体系相结合。其中工程规划体系包括河道堤防工程、干支流控制性工程、行蓄（滞）洪区、重要易涝洼地治理、城市防洪、海堤建设、水土流失防治等7 类工程项目。

规划对工程项目实施进行了安排。规划提出，近期（2015年）在全面完成治淮19 项骨干工程的基础上，以行蓄洪区建设、重点平原洼地排涝、堤防达标与河道治理等工程为重点，兼顾干支流防洪控制性工程。远期到2025年，继续兴建防洪控制性工程，整治河道和加固堤防，力争全面完成行蓄洪区建设，完成入海水道二期工程，进一步完善流域防洪除涝体系。

3 规划特色和特点

本次防洪规划采用了新的基本资料和新的技术与方法，主要特点如下：

一是创新性地在大江大河规划中首次提出行蓄洪区调整的理念。淮河流域地势低平，沿淮行蓄洪区众多。但行蓄洪区启用频繁，人水争地矛盾突出，难以做到及时、有效的行洪、蓄洪。为解决河道行洪和沿岸经济发展的矛盾，防洪规划提出了淮河干流行蓄洪区调整工程。工程实施后，可保证及时有效地运用行蓄洪区，保障流域防洪安全，促进经济社会发展。

二是针对淮河流域地势低平、易涝洼地多的特点，提出了切实可行的洪涝关系处理方略。如对地势有高有低的排涝区，为解决高低水之间的矛盾，多采用高低水分开、高水高排、低水低排的措施。如在淮河入海水道近期工程中就布置了南北双泓，分排高低水。对上游是山区、下游为平原的河流，规划布局中均考虑了在上游山丘区建设大中型水库拦蓄洪水，或在山前平原设置必要的滞洪区蓄滞洪涝，减少山丘区洪水经常抢占下游河槽对两岸平原排涝的影响。

三是充分论证和处理了淮河流域复杂的干支流关系。淮河流域平原河道多，水系复杂，汇流范围广。除了考虑防洪保护对象的重要性以外，防洪规划还充分考虑了干支流洪水组合关系，对干流、支流的防洪标准进行了合理确定。在干流的水文水利计算中，采用的工况是各支流治理后的情况，充分考虑了支流治理对干流的影响。

4 规划实施情况

4.1 淮河上游

淮河上游主要任务是修建山丘区水库，整治河道。目前，淮河上中游河道近期治理任务已完成。近期规划的燕山水库和白莲崖水库已完工，出山店水库已开工建设，老岚水库正在开展前期工作，石壁口水库拟不再实施。远期规划的前坪水库、江巷水库、袁湾水库已开工建设，张湾水库和下汤水库正在开展前期工作，白雀园水库和晏河水库尚未开展前期工作。

4.2 淮河中游

淮河中游，主要任务是修建临淮岗洪水控制工程、加固堤防，远期结合行蓄洪区调整和建设等整治河道。

目前，已经完成临淮岗洪水控制工程、淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程、淮北大堤加固工程等多项工程。正在实施河南省淮河干流一般堤防加固工程、安徽省淮河干流一般堤防加固工程。

远期结合行蓄洪区调整和建设等开展的治理河段如蚌埠—浮山段河道整治已完成，王家坝—临淮岗段河道治理正在开展，其余河段包括正阳关—峡山口、峡山口—涡河口、浮山至洪泽湖河段治理正在依托行蓄洪区调整建设工程开展前期工作。

淮河干流行蓄洪区调整工程除已实施完成的石姚段、洛河洼行洪区调整项目外。其余工程包含在淮干王家坝—临淮岗段行洪区调整及河道整治工程、淮干正阳关至峡山口段行洪区调整和建设工程、淮干峡山口至涡河口段行洪区调整和建设工程、淮干蚌埠至浮山段行洪区调整和建设工程、淮干浮山以下段行洪区调整和建设工程中。其中淮干蚌埠至浮山段行洪区调整和建设工程、淮干王家坝—临淮岗段行洪区调整及河道整治工程正在实施，其余项目正在开展前期工作。

4.3 淮河下游

淮河干流下游，目前实施完成淮河入海水道近期治理工程、入江水道巩固工程、分淮入沂续建工程和洪泽湖大堤加固工程后，进一步实施了入江水道整治工程、分淮入沂加固工程和洪泽湖大堤除险加固工程。近期规划的项目已经全部实施完成。远期规划的淮河入海水道二期工程正在开展前期工作。

4.4 主要支流治理

淮河主要支流近期治理任务已完成。淮北支流洪汝河、沙颍河、涡河、汾泉河、奎濉河、包浍河、黑茨河和怀洪新河8 条河道安排了远期治理。其中，洪汝河远期治理目前初设已批复，包浍河远期治理正在开展前期工作（部分已实施），其余6 条河道远期治理尚未正式开展前期工作。

4.5 其他工程

重要易涝洼地治理、城市防洪、海堤建设、水土保持工程和防洪管理体系建设也是《淮河流域防洪规划》的重要规划内容。限于篇幅限制，本文不再详述。

5 规划实施存在的问题

《防洪规划》确定2015年为近期规划水平年，目前已实施项目实施完成后，基本可实现近期防洪目标，但尚存在一些问题：规划远期完成淮干行洪区调整项目前期工作滞后，影响淮河中游防洪体系的完善；沂沭泗河支流和山东半岛部分主要河流仅对部分河段实施或规划实施，尚未完全满足规划防洪目标；山东半岛规划老岚水库和石壁口水库未实施；茨淮新河沿线和淮沭河西洼地尚未开展前期工作。

规划远期到2025年，建成较完善的现代化防洪减灾体系，对于防洪规划远期确定的项目，部分已实施或开展前期工作。淮河流域防洪仍存主要薄弱环节为：淮河流域上游已建山丘区水库拦蓄能力偏小，未建水库前期工作推进缓慢；淮河行蓄洪区调整和淮干滩区居民迁建项目前期工作进展缓慢；入海水道二期工程尚未实施；淮河主要支流远期规划治理河道工程总体推进缓慢；沂沭泗河和山东半岛主要支流大部分河道未全面系统治理。

6 经验与启示

6.1 坚持“蓄泄兼筹”的原则是淮河流域防洪治理的有效方略

淮河流域在“蓄泄兼筹”的治理方针指引下，历经多轮规划，特别是20世纪90年代末以来，新一轮的防洪规划统筹考虑上中下游关系、注重点面结合、工程措施和非工程措施并举，合理确定了近、远期的目标和任务。在规划指导下，精心组织和实施了系列骨干工程的建设，完成了淮北大堤加固、临淮岗洪水控制工程、入海水道一期、沂沭泗东调南下、洼地治理和中小河流治理等一系列工程，防洪减灾体系初步建成。在国家防总、淮河防总的正确指挥下，通过流域各省的共同努力，科学调度，战胜了2003年、2007年、2020年的淮河大水，大大降低了人民群众生命和财产损失，有效发挥了防洪减灾工程的经济效益和社会效益。

6.2 稳定投入和保障用地是规划实施的关键

在治淮进程中，稳定投入是确保工程顺利实施、保障治淮目标实现的关键。1991年后，国家加大了治淮投入，治淮19 项工程中多项停缓建项目得以复工建设；2003年后，治淮投入力度进一步增强，治淮19 项工程建设步伐明显加快；2007年以来，实施进一步治淮38 项工程，在各阶段均充分发挥了财政对防洪工程建设投资的主渠道作用，各级政府保障投入是治淮工程顺利实施的关键。但是，也有部分工程由于资金投入不足而影响规划目标的实现，如淮河干流滩区居民迁建工程。

部分治淮工程由于永久征收土地量大，存在地区内耕地占补平衡困难等问题。如入海水道二期工程永久征收土地约8 万亩，淮干行蓄洪区调整工程中上下六坊堤工程涉及用地约3 万亩，用地指标落实困难，影响了项目的推进。因此，保证用地也是保障规划顺利实施的关键。

6.3 新时期治淮更应重视顺应自然规律，调整人的行为

同自然灾害的抗争是人类发展永恒的课题，习近平总书记在考察淮河时强调，中华民族将继续同自然灾害作斗争，同时顺应自然规律，调整人的行为，提高抗御自然灾害的能力。淮河流域防洪体系规划建设中，尤其是设置了蓄滞洪区等限制区内人口增长的相关措施，充分体现了调整人的行为，实践了人与自然和谐相处的理念。

随着经济社会的发展，尤其是全国人口出生率持续降低、城市化进程加速和对人民生命安全的愈加重视，淮河的防洪形势也在发生深刻的变化。流域防洪规划也要不断适应新形势的发展要求，不断加深对自然规律的认识。展望未来，随着淮河的治理进程的不断推进，淮河流域人与水的矛盾将得到进一步缓解，淮河将更加安澜，淮河流域的人民生活也将更加美好■