分类改革下地勘类事业单位预算管理问题及对策研究

甘亚蓉

摘要：党的十九大对今后一个时期的经济、政治、文化、社会、生态、国防和军队、祖国统一、人类命运共同体、党的建设等方面的工作进行了部署。地质工作是党和国家工作的组成部分，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局包涵的内容，中国特色社会主义进入新时代，地质工作必然也要进入新时代。地勘类事业单位财务管理体制是深化机构和行政体制改革的关键组成部分，直接影响地勘行业改革的整体成果。现代地勘单位的资本运营和管理创新都离不开财务管理，而预算管理作为财务管理的重要内容之一，强化地勘类事业单位预算管理，对促进地勘单位合理有效地配置资源，减少资金物资浪费，强化地勘单位成本管制，降低各项技术方法服务费用，具有长远意义。随着分类改革任务不断深化，我国地勘类事业单位预算管理也应与时俱进提出新要求。因此在深化机构和行政体制改革背景下如何改进和完善地勘类事业单位预算管理工作值得我们探讨，文章首先對我国地勘类事业单位预算管理现状及所存在的一些问题进行讨论，然后对问题产生原因进行分析，最后对如何提高我国地勘类事业单位预算管理水平提出了一系列措施，旨在促进地勘类事业单位健康稳固发展。

关键词：分类改革;地勘类事业单位;预算管理

十九大明确提出深化机构和行政体制改革。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。

《中华人民共和国预算法》规定各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。安徽省财政厅2019年还颁发了《关于贯彻落实过“紧日子”要求进一步加强和规范省直部门预算管理的通知》（皖财预[2019]234号），要求牢固树立过“紧日子”思想，坚持勤俭办一切事业，从严从紧编制部门预算。地勘类事业单位作为省直单位开展预算管理工作理应遵循该原则。地勘单位要想稳健运营必须对自身财务核算管理进行改革和完善，尤其要进一步完善全面预算体系，逐渐强化预算约束职能并配合执行新的政府会计制度。

要持续控制地勘费用增长不合理的现状，使地勘费用增长符合国民经济实际发展情况，并实现“保重点、控一般、促统筹、提绩效”的目标，全面预算管理便是一种有效促进地勘单位财务管理的工具。

一、地勘单位预算管理存在的问题

（一）预算意识薄弱

虽然事业单位改革已明确提出要加强地勘类事业单位的预算管理，还根据内部控制建设要求特别设立了内部控制领导小组来管理预算工作，但该行业特点使得多数负责人都是地质、物化探专业，工作重心放在地质勘查勘探技术服务工作上。地勘单位工作人员对财务预算管理工作缺乏深刻认识，对预算管理仅仅只有概念性的认知，就如何在实际工作中提高预算管理水平尚不清楚，不能准确把握地勘单位技术方法发展需求，从而难以保证预算编制的质量，对如何编制预算也难以提出可操作性的方案，对于如何具体落实预算管理工作缺乏经验。

地勘单位其他管理部门认为预算管理工作应由财务部门负责，不能积极参与全面预算工作，所有的预算编制工作都由财务部负责，缺乏相关部门的支持与配合，预算改革与人事制度改革、机构改革和内部控制管理之间缺乏有效的沟通协调。

（二）预算编制不规范

1. 预算编制内容不全面

预算编制是一项工作量大、覆盖面广、时效性强、操作性繁琐的工作，全面预算从层级上来看，包括项目预算和部门预算两方面。有些地勘单位更多地关注项目预算编制，轻视了部门预算编制，并没有把部门作为一个整体来编制预算，仅仅只是部门收支预算编制。有些地勘单位只有单位年度财务预算，没有业务预算和专项预算，没有各职能部门预算，没有季度、月度预算。

全面预算管理还没有普及，地勘类事业单位是公益性质的事业单位，财政补助是重要的经济来源，对其他同样重要财务指标缺乏科学系统编制，尚未做到应收尽收，应编尽编。当下文件还要求加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，如果编制内容不全面，就不能充分反映地勘单位的实际情况，违背了全面预算管理的要求。

2. 预算编制方法不科学

地勘类事业单位预算管理要实现社会效益和经济效益的“双赢”，实现强化公益性、调动积极性、保障可持续性的目标，因此预算编制很难完全做到科学严谨。

许多地勘单位是根据上年的决算数据进行预算编制，编制方法缺乏先进性，仍在沿用单一的增量预算编制法，很少采用弹性、动态等科学先进的预算编制方法。这种方法以基期预算实际发生数为基础，通过增加或减少一定幅度来编制各个项目预算数，此法简单快速，然而实际上编制质量不高，也不能保证数据的真实可靠性，可能会延续不合理的数据，导致预算编制远远偏离实际，使预算管理失效。此外，预算编制只涉及财务部门，与地勘单位其他部门没有沟通，不能深入了解其他部门的情况，在某种程度上，预算编制缺乏科学准确性。

（三）预算执行落实不到位

我国地勘类事业单位对预算执行不够严谨，财政资金使用效率不高。虽然部分地勘单位已经实施了预算计划，但在实施过程中会出现预算编制随意变动的现象，用“买醋的钱去打酱油”使预算执行背离初衷。财政资金使用过程中，公务卡支付力度不大。无论地勘单位采用什么方法进行预算编制，最后都会具体落实到各个科室和业务部门，但是往往业务部门认为预算执行加重了工作量，很难保证预算方案执行到位，预算管理便不能达到目的。

（四）预算业绩评价考核机制尚不健全

地勘类事业单位虽已将全面预算纳入业绩评价考核体系，但是地勘单位的预算评价机制尚不健全，绩效考核体系不规范、不科学。大部分地勘单位都会做预算执行表和执行情况分析报告，但是在实际工作中却会使全面预算流于形式，不能完全发挥预算作用。有些地勘单位在没有预算或者预算超支的情况下仍然可以报账，造成预算偏差。

预算评价考核的范围狭窄，仅仅局限于地勘单位绩效拨款总量和对员工个人与科室的评价，没有关注与其他利益相关方的联系，忽视了建立外部公开化的大众评价机制，评价结果缺乏客观性，地质勘探服务需求者不能真正从正面了解地勘单位。

二、地勘单位预算管理存在问题的原因分析

（一）观念

目前，在我国地勘服务领域，大多数事业单位都是以公益性质为主，无论是投入成本还是产出效益，都没有进行详细分析， 在财务管理方面，相关事业单位政策制度限制，管理者因循守旧，思想观念保守，造成管理模式僵化，管理理念落后等问题。

地勘单位的领导大多是地质勘探方面成绩显著的专家，他们在技术领域颇有建树，但缺乏对经济管理的深刻认识，对地勘单位财务管理的重视程度不高。高层管理者欠缺对地勘单位持久有效运营的意识，非常缺乏现代化的管理理念。

地勘类事业单位资产国有化，绩效由财政预算总量控制，难以提高工作人员积极性。管理者没有意识到必须改变财务工作重心，及时更新财务管理的必要性，也没有意识到在分类改革背景下，树立新的预算管理理念是加强地勘类事业单位财务管理的关键。

（二）人员素质

地勘类事业单位很难做到把财务人员和地勘技术人员一视同仁，许多地勘单位只注重地勘技能水平，从而忽略了财务工作人员素质，因此在地勘单位管理工作上，主要精力都花费在地勘服务方面，没有把地勘单位财务管理工作重点落实，无疑会严重浪费地勘单位资源，使其承担较高的运营成本。地勘类事业单位科研方法多，技术工作手段多，野外环境复杂，财务工作与一般企业截然不同，不仅需很强的财务专业性，还要专门管理大量不同方法技术手段的项目，因此需要财务素质过硬的高级人才。但实际上，地勘类事业单位无论是在招聘还是业务培训方面，都把技术人员放在首位，普遍不重视财务人员，造成了地勘单位内部结构失衡局面，由于缺乏高素质财务管理人员，就很难发现地勘单位日常运营中所存在的深层次问题，影响了地勘单位综合实力。

（三）报账不及时原因

由于野外勘探或工勘施工的环境变化、民工问题等，项目施工地流动性大，导致项目施工期间的费用发生后，没办法做到一开支就报销，一般都是积攒一定时间集中回单位报账，或者专门安排报账人员到野外工地上处理原始附件，黏贴好再走领导签字等流程。这样导致单位发生的费用入账不及时，预算执行率低，财务数据不完整。仪器设备等实物资产盘点等管理不够到位。

三、地勘单位预算管理的改进措施

（一）提升全面预算管理意识

首先，地勘类事业单位管理人员要提升认知水平，深入了解预算管理理念及意义，应该意识到全面预算管理在地勘单位管理工作中举足轻重的地位。同时还必须具有全局观，预算管理不仅是地勘单位财务部门的工作，更是地勘单位为实现可持续发展的战略目标。地勘单位各个部门都应该积极参与其中，预算管理工作应分别落实到相关部门中，遇到问题各个部门要加强交流与沟通，积极主动配合，协力合作完成預算管理工作。并组织单位项目负责人及技术人员学习新预算法的内容，使大家更加积极配合地勘单位预算管理工作的开展。

其次，还要对地勘单位财务人员的综合素质能力提出更新、更高的要求，特别要重视对在职财务人员培训，在工作中仍然要坚持学习，结合行业特点，提高现代化专业理论知识，充分发挥财务管理职能的积极作用，使地勘类事业单位的经济管理水平实现质的飞越。

（二）严格规范预算编制

地勘类事业单位财政预算的编制必须结合本单位特点，贯彻落实过“紧日子”要求进一步加强和规范预算管理。下大力气优化部门支出结构，大力压减一般性支出，按照量力而行和讲求绩效的原则，合理安排符合规定的各项支出，避免资金支出无效。在实际编制过程中应结合地勘单位内部业务性质和业务特点间的差异有针对性选择最为恰当、可行、高效的预算编制方法。编制过程中要集思广义，综合考虑地勘单位整体发展目标，可采用不同预算编制方法相结合。

预算编制内容应当涵盖地勘单位全部经营和财务业务，应做到预算与计划相整合，与绩效评价系统相符合。落实部门项目管理主体责任，加强项目支出预算评审，将评审结果作为预算安排重要依据。预算编制还不能忽略外界环境的影响，要掌握国家政策方针、经济运行情况、管理制度等一系列因素，才能使预算编制在社会层面具有规范性。

（三）加大预算执行力度

预算执行是把预算方案付诸实践的过程，地勘类事业单位应该加大预算执行力度，要确保每个部门和科室都能够把预算方案落实到位。如果在预算执行过程中出现问题，应该及时向有关部门反映，对预算方案作出调整，地勘单位还要强化预算执行过程监督，要严格实行预算审批制度，实施事前控制，超出预算或者无预算的项目，不予支付。

切实加快地勘单位预算执行进度，提升预算执行质量，强化所属单位当年预算执行和下年预算安排挂钩机制的执行，提高财政资金使用效率。完善内部财务管理办法，严格规范会计核算，严格执行经费开支范围和标准，严格报销审核，严格执行国库集中支付、政府采购和公务卡制度，高度重视预算执行动态监控工作。

（四）建立健全预算考核评价机制

通过预算考评机制，全面实施预算绩效管理，可以对预算执行结果进行奖励与惩罚，并对下一轮预算管理确定目标提供重要的依据。因此有必要建立健全预算考核评价机制，有效防止资源浪费，可以反映出地勘单位预算管理水平提高与否。加强绩效目标管理，根据地勘业务实际和地勘项目管理要求，科学设置绩效指标和指标值。

地勘单位建立健全预算考核评价机制，强化绩效评价结果应用，对预算执行结果、财务管理目标实现情况、业务工作情况等进行考核评价，并逐步建立与年终奖、职称、奖励性绩效挂钩的机制，考核结果也将作为地勘单位管理层进行相关政策决策、谋划战略和人事变动的重要依据。

（五）着力加强和规范资产管理

地勘类事业单位主要是搞技术方法，为市场提供物探、化探、地灾评估等地质服务工作的，仪器设备根据开展的研究方法手段不同，而需要更新快，数量多。地勘事业单位结合财政部门哪的固定资产信息管理系统填报工作，依法合理设置固定资产账簿，做到账实相符。优化新增资产配置管理，对没有资产配置标准或暂未纳入新增资产配置相关预算编报审核范围的，要结合单位履职需要、存量资产状况，按照厉行节约反对浪费的原则，在充分论证的基础上配置。探索建立本单位长期低效运转、闲置资产的共享共用和调剂机制，加大所属不同方法组分院间共享调剂力度，切实盘活存量资产，提高资产使用效率。

（六）加强监督管理

预算监督管理可以充分考虑地勘单位整体价值链，协调各个部门活动，保证地勘单位经营目标不断提高与优化，激励工作人员积极主动完成预算目标。预算编制进程中必须确保工作人员严格遵守相关法律和规章制度，保障预算编制行为的合法性。从预算执行的角度出发，预算监督能够保障预算收支是否合理，实时了解和判断收支预算情况，保证地勘支出合法合规。着力强化内控管理，建立地勘单位资金使用全流程内控机制，将项目立项、预算编制、预算执行、绩效管理等各个环节的责任明确到人，落实到位，有效防控业务和管理风险。

四、结语

地勘类事业单位分类改革面对的不仅是机遇，更多的是新形勢带来的挑战。更应正确认识全面预算管理的内涵，分类改革背景下不管是一类事业地勘单位还是二类事业地勘单位，其财务管理产生了新的目标，必须针对目前不同类地勘单位在预算管理中的具体问题进行具体分析，应该树立全局意识、严格规范管理预算编制、加强预算执行力度、建立健全预算评价考核机制等，建立一套科学的预算管理体系。通过提升预算管理水平来不断提升地勘单位的竞争优势。

同时，新政府会计制度实施后，地勘单位财务管理转型已经步入新阶段，研究地勘类事业单位预算管理，积极推行全面预算管理工作，对地勘类事业单位提高综合竞争力具有重要的现实意义。

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（作者单位：安徽省勘查技术院）