延伸公共法律服务 助力企业创业发展

李佳润

摘要：当前，我国正在实施依法治国战略，随着人们学法、用法意识的增强，公共法律服务已经成为全社会的迫切需要，构建完善的公共法律服务体系是政府及司法行政机关的责任。但是，在提供公共法律服务时，部分领导和人员受传统公共法律服务功能的影响，还停留在普法教育、法援调解、公证服务、司法鉴定等狭小范围内，不注重公共法律服务的延伸发展，对延伸公共法律服务助力企业创业发展还有一定的模糊认识。

关键词：公共法律服务;延伸服务;创业企业;依法发展

一、前言

位于中关村创业大街的中关村创业会客厅有为创业创新者、小微企业提供的“一站式”创业服务窗口，从企业注册、法律咨询、金融融资到水电、上网等服务一律政府买单。2015年5月7日，李克强总理进行了考察。尤为关注政策服务、法律咨询和知识产权保护等。李克强总理说，许多政务大厅偏重精简办事流程，你们更重服务，这是政府应尽的职责。政府不仅要简政放权、放管结合，还要提升服务。从李克强总理的表态来看，我国基本公共法律服务已经突破公民个人服务单一服务模式，转变为以为公民服务为主，兼顾为企业等创业群体服务的新模式。学界迅速展开研究，对我国基本公共法律服务有了新的认知，“所谓基本公共法律服务，就是着眼于满足人民群众日益增长的公共法律服务需求的基本公共服务，它是政府主导下，向全社会提供的非竞争、不排他的制度性公共产品”。其实，早在2010年3月15日，徐州市司法行政机关就“组织、协调律师事务所、公证处跨所（处）合作，建立综合法律服务团队，提升企业法律服务工作的质量和水平;积极与金融、商贸、科技、工商、税务等部门联系和协作，把律师、公证业务有机嵌入企业办理转型升级、创新发展相关事务和手续的‘一站式服务体系”。从以上情况看，在做好为百姓提供基本公共法律服务的基础上，坚持公益性不放松，延伸公共法律服务触角，更好助力企业特别是创业期的企业发展，改善营商环境大有必要，大有作为。

二、延伸公共法律服务助力创业企业发展的必要性

我国传统的基本公共法律服务，是由政府司法行政机关主导提供的，主要内容包括法律宣传、法律援助、人民调解、公证、司法鉴定、刑释解教人员安置帮扶等，实质上是国家司法行政机关的法务管理，随着时代的发展，其服务性已难以满足全社会对公共法律服务的需求。所以，有必要进行延伸服务功能，特别是向创业中的企业和小微企业提供公共法律服务，主要理由有以下方面。

（一）支持企业创业成功化解“就业难”是政府的职责

首先，“最大的民生就是就业！”就任总理以来，李克强在多个场合强调。

企业创业成功可以吸纳更多的人就业，而就业是最大的民生，延伸公共法律服务帮扶企业创业成功与公共法律服务“惠民”具有逻辑上的必然联系。

其次，全民创业、创新为政府倡导，创业、创新离不开法律护航，服务创业大军的任务，光靠创业企业自身和社会力量是完不成的，特别是法律法规的专业性、技术性较强，只有公共法律服务与企业自身、社会法律服务相互配合，政府主导才能完成这个时代赋予的使命。

最后，政府提供公共法律服务平台支持创业企业，可以大大节省创业企业的法律服务成本，提高创业企业的创业效率，提升创业成功率，解决“就业难”。这也是创新公共法律服务，延伸服务触角直接为企业办实事，间接为人民群众办好事的需要，更是政府履行行政职责服务经济大局的良好表现。

（二）企业创业者缺乏政策法规知识，有获得政府法律服务的需求

术业有专攻。创业者常常善经营、会管理，商海遨游游刃有余，但创业路上法律风险重重。创业者忙于商务，除非出身法律专业，所需法律法规知识相对匮乏，有获得政府法律服务需求的动因。

1. 创业者对公司法等商法类法规的理解力，往往决定了在创业的路上自己可以走多远。比如，“当当网”创始人李国庆与风险投资商争夺控制权博弈多年，丧失多次发展商机;国内互联网巨头“新浪”的创始人王志东，由于对企业融资中的投资者权益和创业者企业控制权的法律规范不熟悉，三轮融资过后，新浪的股权结构日益分散，当时身为CEO和总裁的王志东从当初持股21%不断稀释到6%，最终失去对公司的控制，并导致出局。当年，如果李国庆、王志东创业时，能够获得政府提供的创业法律法规辅导，极有可能避免此类事件发生。

2. 创业地营商环境中的法律环境对企业成长尤为关键。创业者既要了解国家法律，也要了解地方性法规;既要了解国家的产业政策，也要知晓当地的政府政策，更要熟知当地的风俗习惯、行业惯例。本地的创业者应对这些，都会力不从心，外地招商引资来的创业企业就更加捉襟见肘。政府不仅要创立创业园区，还要引进来扶上马，在创业园区、开发区等创投企业集聚区，设立公共法律服务机构提供服务，最大限度满足创业企业获得政府法律服务的需求。

（三）创业中的法律风险需要法律职业团队把脉

法律风险是指由于作为或不作为与法律规范的规定存在差异，从而导致行为主体因此而承担的不利后果的可能性。据此可以认为，创业法律风险是指创业者因创业活动不符合法律规定或外部法律事件所致而发生的权利丧失、责任承担和损失。

马云认为，人、财和市场是创业的必备要素，这也是公认的必备要素。创业所需要的这些资源，从法律角度看，不同的资源法律属性不同，规制的法律亦不同。企业创业是在法治环境下运行的，创业资源的获取应遵循法律的规定，并且在相关法律环境下最大限度地发挥各种创业资源的价值，规范创业，应当进行法律风险管控，确保创业的合规性、合法性。企业在初创期，从创业项目法律风险评估、创业团队内部协议的制度和合规性审查，到企业设立法律服务，创业者由于经验不足极易陷入法律风险，而且由于缺乏资金自我承担法律风险的能力十分脆弱。此時，创业企业需要政府提供优质的法律职业团队，开设相关公共法律服务窗口帮助他们把控风险。2018年我国各地律师为民营企业开展法治体检，提出法律风险防控建议7.8万余条，有力支持和促进了民营企业发展。

（四）创业过程中的法律纠纷需要公共法律服务机构化解

企业创业过程中，对人、财、物、信息、知识产权的获取中难免法律纠纷的产生，这些纠纷最怕的是没有沟通的渠道，一事当前当事人之间多为自己利益着想，自力救济无法化解。创业企业由于缺乏经验，迫切希望政府公共法律服务机构的调解委员会提供中立、专业的协调服务。我国司法行政机关所属法律服务中心一般都设立人民调解委员会，它们熟悉调解业务，善于化解矛盾，延伸公共法律服务，扩展当事人双方都是创业企业或一方为创业企业的服务范围并不困难，改革创新一下就可满足创业企业法律纠纷通过公共法律服务机构化解的需求。2018年我国各地律师直接联系和服务民营企业超过5.6万家，调处各类矛盾纠纷4.4万余起。

三、延伸公共法律服务助力创业企业发展中常存在的问题

（一）提升公共法律服务平台服务质量

根据2017年徐州市司法局“2017年全市司法行政工作总结”，公共法律服务存在的问题，主要有“比如机关化、碎片化问题依然存在，法律服务需求和服务资源对接不畅，法律服务供给不足，法律服务资源效能还没得到充分发挥”。特别是一些城市的12349司法行政公共服务平台，服务企业的事项还停留在推介服务项目阶段，服务功能不够全面，服务质量尚需改进。

（二）加强企业法律服务团常态化机制

几年来，全国各地延伸公共法律服务，许多地方设立了企业法律服务团，但法律服务团的成员，大部分是抽选而来，以开展为企业服务的活动的方式轰轰烈烈，活动结束就各就各位忙忙碌碌。活动前很少调研，活动中的法律服务质量难以衡量，事后反馈工作做得较少。而且各地针对创业企业的公共法律服务活动项目经常翻新，参加人员经常更换，难以保证服务的连续性，常态化机制欠缺。

（三）资金扶持力度较弱难以满足企业创业的法律服务需求

资金紧张一直是困扰公共法律服务的难题，据徐州市司法局公布的数据：2017年徐州司法局普法宣传68.55万元;法律援助82.62万元;基层司法业务233.19万元;其他司法支出112.7万元。这些财政支出仅能维持基本公共法律服务，延伸公共法律服务为创业企业提供法律帮助力度较弱。徐州市是淮海经济区龙头城市，金山桥经济开发区、大学创业园区、中关村徐州科技创业园区拥有一批创新、创业企业，资金短缺难以提供精准、质优的公共法律服务。

（四）对企业创业期的法律服务不够精准

不同的创业企业需要不同的法律服务，商务、旅游、工业制造、餐饮休闲等企业类型不同，所需的法律服务内容不同，创业法律、政策咨询的问题也不同。组织的公共法律服务团队，无法做到“菜单式”服务，缺乏商事专业律师为创业企业精准服务，有些律师甚至从未有企业从业经历，此类服务不能与创业企业需求无缝对接。

（五）注重法律咨询服务，忽视培养企业内部法律人才

有些设了公共法律咨询服务的法律服务中心，为创业企业提供相关法律服务颇受企业欢迎。但是，创业企业几乎每天都会遇到一些棘手的法律问题，“授人以鱼，不如授人以渔”。普法宣传中忽视了企业内部法律人才的培养，创业企业的法务人员得不到及时的培训，其法律法规知识难以独当一面，只好多次往返咨询，影响工作效率。

四、延伸公共法律服务帮扶创业企业出现问题的成因

（一）思想上存在企业有资金聘请社会法律服务，公共法律服务无需多参与的模糊观念

部分司法行政机关的决策者认为企业财大气粗可以自己请社会律师服务，自己赚钱政府不应买单，公共法律服务无需多参与，此种理解也许对成功企业无可厚非。但是，创业企业刚刚起步，资金匮乏，特别是外地来的创客，政府提供公共法律服务责无旁贷。主观上出现模糊观念，行动上自然消极、懈怠。

（二）制度设计上监督机制不够健全

有些公共法律服务机构采取了对创业企业的服务措施，接待接访制度，网下律师值班制度，网上平台律师值守制度，有模有样。但是，服务反馈、服务评价、领导带班、抽查抽检的监督缺位，让惰、懒的服务人员有机可乘，影响了服务质量。

（三）财政投入未将基本公共法律服务与延伸服务资金分开预算

财政投入未将基本公共法律服务与延伸服务资金分开预算，造成基本公共法律服务资金预算落实较好，延伸服务资金审批困难。有些需要政府购买服务的项目，只好放弃，没有财政资金预算已经成为司法行政机关延伸对创业企业法律服务落实不力的主因。

（四）主观上忽略创业律师团队建设

由于徐州市在全省处于相对欠发达的地区，律师专业划分不细，为了解决案源不足的问题，大部分律师处于全科律师的状态，婚姻家事、交通事故、医疗纠纷、拆迁征收、刑事辩护、行政诉讼逢案就办，专业律师队伍建设相对落后。对于创业律师的专业化培训所在律所及律师自身主观上不够重视，公共法律服务机构可以找到精准服务创业企业的人才较少。

五、延伸公共法律服务建设优质营商环境的方法

（一）强化对创业企业公共法律服务意识，提升服务技能

各级公共法律服务机构，应该转换思想，以服务经济大局的高度，突破旧有公共法律服务的圈子，明确延伸公共法律服务助力创业企业的内涵。组织全员思想教育，以高度的责任感更好服务创业企业;通过请法学专家授课的方式，对全市开设创业企业法律服务窗口的人员进行业务培训，比拼在岗专职人员的创业法律、法规知识技能，将服务落到实处。

（二）升级现有延伸公共法律服务平台

徐州市司法行政机关2017年先后走访企业1.6万余家，在大型企业设立法律服务中心15个，建立联系点300个，成立12348法律服务队及专业法律服务团队37个，成立商会民商事人民调解委员会20家，解决企業法律问题160余个，回访满意率100%。从前述情况看，我们需要在现有平台的基础上，线下升级创建“创业企业公共法律服务中心”，在开发区、创业园区开设“创业企业公共法律服务分中心”;线上开设“创业企业公共法律服务网”。

（三）移植、借鉴其他城市公共法律服务助力创业企业发展的好做法

1. 服务创新创业。截至2017年，深圳的创客数量已达176万。2017年成立创客法律服务中心，开发线上服务平台，建立线下服务中心，为创客创业初期、发展、上市等全流程提供个案辅导和专业的、公益的法律服务，成为创业者的“护法使者”。延伸社区法律顾问服务触角，从实体社区向创客社区、大型工业园区、产业孵化中心社区延伸。推出公益性公司法务丛书，从标准、流程、信息、人才四个维度指导中小企业依法经营、依法管控风险，做好法治体检。

2.目前上海正在结合“三大攻坚战”、服务张江高新园区、服务优化营商环境建设等重大战略任务，以及司法部法网建设管理新的要求，持续优化升级，打造“12348上海法网”2.0版，使网络平台更加智能便捷。同时，大力推进区平台规范化管理建设，在市、区、街镇、居村四级公共法律服务站（室）已实现全覆盖的基础上，统筹协调，规范管理，探索更进一步优化服务流程、深化服务内容、统一制度保障和规范管理，注重从顶层设计上研究实现数据集成、互联互通、标准化运行，为全网智能运行打下坚实基础，打通公共法律服务最后一公里。上述城市的做法，有一定的代表性，可以根据各地情况借鉴移植，为企业创投成功提供精准、快捷、质量过硬的公共法律服务。

（四）与高校及新闻、网络媒体合作，开办“依法创业成功法治大讲堂”

聘请高校知名法学专家、教授利用电视台、网络媒体现场直播，举办“依法创业成功法治大讲堂”。涉及企业设立、工商登记、人力资源管理、信用管理、无形资产管理、法律风险、纠纷解决等创业者急需补课的内容，帮助已经创业和即将创业的创业者学法、用法、守法。

（五）由司法行政部门牵头，律协与各级商会、创业企业衔接，精准法律服务

现在，各地商会既是政府的帮手，也是创业企业的依靠。司法行政机关可以组织律协、商会联谊会商帮扶创业企业的事宜，商会发放法律服务需求调查表给创业企业，汇总后交给律协，律协协调律所派专业律师自愿者，为创业企业的法律问题量身定做解决方案。

（六）国家尽快出台《公共法律服务法》，让延伸法律服务有法可依

全国人大代表，中华全国律师协会会长王俊峰，2018年3月21日参加全国 “ 两会”带来一部完备的法律草案——《中华人民共和国公共法律服务法（草案建议稿）》，建议制定专门法律、法规或条例，将公益法律服务纳入法律轨道，适度扩大公共法律服务范围，指出某些特定法人或组织还不是法律援助对象，比如有严重经济困难的国有或集体企业等应该纳入。认为，既然各地公共法律服务机构都已经延伸了服务创业企业的业务，出台《公共法律服务法》纳入服务范围势在必行，彻底解决此类尴尬的时机已经成熟。

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（作者单位：江苏师范大学法学院）