探析我国农村社区治理的困境及对策建议

杨燕婷 葛世洁（安徽财经大学财政与公共管理学院）

■ 我国农村社区治理的现状

社区是社会最小的单位，农村社区在农村经济发展中起着至关重要的作用，所以关于农村社区的治理也是农村建设的重要一环。我国传统的农村治理模式是党政主导式治理模式。党政主导式的治理是党政一体，上级给下级发布命令，层层分配任务，这是一种科层式的治理模式，在中国的治理模式中存在已久，它加重了基层组织干部的工作负担，导致基层干部工作压力与所受待遇不符，调动不了基层干部的工作积极性，从而也就无法保证基层的行政效率。这种行政化的治理模式主要依靠行政命令的下达来完成上级指派的任务，并不能立足于社区村民的需求与实际问题，农村社区的问题没有办法得到真正解决，社区的发展效率得不到保证，这使得农村社区治理成为了一项艰巨的任务。

随着国家乡村振兴战略的不断推进以及新农村建设进程的加快，我国农村社区治理模式发生了改变，不断从党政主导式治理转变为党建引领的参与式治理。这种新型的党建引领的参与式治理就是坚持党的引领作用，逐步转变政府职能，充分调动社区村民的积极性，实现三方共同治理的一种状态。这种治理模式的核心就是将原本的一方治理转变为提高村民参与度，将更多的社区事务交到社区村民自己手中。传统的农村社区治理模式下，村民没有将社区治理视作自己的职责，政府的全权包办更是助长了民众的这种心理，领导干部发现不了社区的真正问题和村民的真正需求，无法对症下药。而这种新型的治理模式，是一种双轨治理，即不仅要依靠科层式引领，还要依靠功能型引领，它将自上而下的纵向的科层式党建与横向的打破地域界限的功能性党建有机结合起来，行政治理与社会治理相结合，加大村民的参与度。这种治理模式因为有了村民的参与，所以它是立足于村民的问题与需求的，即以问题导向和需求导向为出发点，发动党员、各组织人员建立党支部，主要来解决村民生活中的各项问题。这样一来，既解决了村民的问题，满足了村民的需求，同时又会使得这种新的治理模式逐步得到村民和基层干部的支持。但目前来看，这种治理模式的运行状况并不乐观，许多农村社区虽实行新型治理模式，但本质上依然是党政主导式的治理模式，治理模式并没有被很好的推广，从党政主导式治理到党建引领的参与式治理的转型较为艰难，这使得我国农村社区治理陷入了转型困境。

■ 我国农村社区治理模式的困境

（一）传统观念根深蒂固，新型治理模式难以适应

我国自1949年以来，一直采用的就是党政主导式治理，这种治理模式的理念已经在各基层干部心中根深蒂固，形成了路径依赖，以至于之后的官员都是延续这种治理模式而不去做出改变。同时，传统的治理模式所展现的理念就是政府包办一切，上至官员干部，下至居民群众，都认为社区治理是政府的事与普通居民无关，多年来这种思想观念早已在人们心中达成共识。现如今提出的治理模式要加强居民的参与程度，要加强社工、社会组织在社区治理中的作用，传统的观念对社工这一群体的认识程度不高，进而导致社工无法被接纳，社工队伍的规模也难以壮大。除此之外，思想观念还影响着每一个居民的个人行为，新的治理模式强调的是社区中居民的自觉性和能动性，而突然从从不参与到增强参与的转变也需要一定的时间。

（二）各参与主体分工不明确，治理效果不明显

党建引领的参与式治理的内涵是发挥党的引领作用、政府的支持作用以及居民的参与作用，但实践证明，我国现阶段的农村社区治理中党组织行政化严重，大多为党政一体化运作，对行政手段过分依赖，没有将政府、党和居民个人的职能分开，没有充分调动群众的参与积极性，这从本质上来说与传统的治理方式并没有很大的不同。这种参与主体的分工不明确，导致农村社区治理不能真正解决村民问题，治理效果不明显。那么要解决这一问题首先就要对各参与主体进行合理分工，坚持党的引领作用，逐步转变政府的职能，将更多的职能手段落实在居民手中，加强村民的参与度，发挥村民的参与作用。

（三）社区治理体系不完善

党政主导式治理发展至今，没有核心的制度来进行约束，同样也没有一套完整的体系来做支撑，这就导致党政主导式治理本身存在一些弊端。此时要转型到党建引领的参与式治理，其核心就是加强居民的参与，更多的事务交由居民自己去完成，这就需要有较为完善的制度来做强硬的支撑，而目前我国没有这样一套制度体系来作为支撑，所以也就无法为居民的参与提供保障。农村社区没有完善的医疗服务体系，没有完备的村民自治机制，这就使得这种新型治理模式的运行起来既没有相关经验去借鉴，也没有相应的制度体系去指导，导致新型治理模式难以有效实施，同时也会出现许多问题。

（四）政府对于治理结果急于求成

各地政府都存在经济发展速度方面的压力，既然传统的治理模式无法推动经济的发展，那么领导就会将更大的希望寄托在新的治理模式上。目前党建引领的参与式治理模式还在转型阶段，治理过程中也存在着一些困难，其治理效果和治理效率还未充分发挥作用，但政府却希望一投入社工组织或是转变职能就看到成效，但这同样也是需要时间的，优秀的社工队伍需要花费时间来耐心培育，将社工投放于社区治理中需要时间不断去检验进而产生良好的效益，居民和干部同样也需要时间去转变观念、适应新的社区治理模式。所以在社区治理革新过程中，政府不能心急，要耐心引导，在不断的量变中感受质变带来的良好效益。

■ 我国农村社区治理的对策建议

（一）建立健全治理制度体系

完善的制度体系可以为农村社区治理提供支撑，各农村社区要根据自身的发展情况和治理的效果，针对具体的实际问题制定一系列保障农村社区高效率治理的制度体系，构建多层次、多方位的村民参与机制，做到“民事民提、民事民议、民事民办、民事民监督”，发挥居民的主观能动性，激发村民参与公共事务的积极性。同时，制度体系的建设能在一定程度上规范社区基层干部、村民的个人行为，按照“谁出问题谁负责”的原则，强化村民的责任意识，增强村民对社区的认同感。加强对农村社区综合服务体系的建设，立足于村民的需求，为村民提供更好的服务，增强村民的社区归属感和满意感。

（二）逐步提高村民的参与意识

随着改革开放，国家以经济建设为中心，大力发展生产力，社会不断转型，农村的状况发生了翻天覆地的变化。20世纪60-70年代，国家大力发展农业，尤其是家庭联产承包责任制的实施，农民的积极性提高，农村劳动力众多。但进入21世纪以来，我们会发现随着社会城市化进程的加快，农村人口大量流出，越来越多的年轻人选择外出打工，农村中以中老年人和儿童为主要群体，这类群体的治理意识和参与意识较弱，很多理论性的知识他们没有办法很好的了解，因此党建引领的参与式治理效果不佳。要改善这一问题，就不能采取纯理论性的知识来提高村民的参与意识，可以通过举办社区趣味活动来提高村民的参与度与参与意识，并通过微信公众号加以宣传来扩大影响力；同时，社区可以举行定期培训活动，让村民在不断的学习中提升个人知识素养和理性思维，从而提高社区参与能力和治理能力。

（三）培育社工队伍，培养优秀治理人才

目前我国农村社区治理处于转型阶段，同样也是处于初级阶段，各方面经验不足，这就需要有专业知识的人才和社工队伍来进行指导。实际情况表明，农村各种资源匮乏，基础设施不完善，经济发展较为滞后，吸引不了优秀的人才来农村进行指导，这就需要农村社区自己培育优秀的人才。可以在农村社区内建立相关的培训机构，聘请专业人员对培养人员进行培训。培养人员主要是基层中年轻的党员干部，他们本身就有着一定的知识储备和政治素养，通过相关机构的培训，他们能够对培训的专业知识快速掌握，并不断发展成为治理的“优秀人才”，从而推动农村社区治理的发展；另一方面，社区要积极培育社工队伍，致力于解决农村社区的公共事务，为村民提供更好的服务，提升村民的幸福感，从而更好地参与到社区治理中。