创新农业补贴政策 探索农膜污染防治新模式

■文 / 张斌 汪丽君 金书秦

为应对日益凸显的农田“白色污染”，近年来中国不断强化政策创新，连续出台了一系列政策措施，积极推进农膜污染治理，现已取得了一定成效，当前正在结合农业补贴政策改革，加快探索建立农膜污染防治长效机制。本文将简要介绍中国农膜污染治理总体进展情况，重点探讨西北地区农膜污染区域补偿政策试点情况，并提出加快推进中国农业塑料污染治理的启示和思考。

一、中国农膜污染防治总体进展

为应对农膜污染，近年来中国政府出台了一系列政策文件。2014年中央农村工作会议首次明确提出农业面源污染防治攻坚战的工作目标，要求到2020年农膜回收率达80%以上；2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》提出，到2020年，河北、辽宁、山东、河南、甘肃、新疆等农膜使用量较高的省（区）力争实现废弃农膜全面回收利用；2017年，原农业部印发《农膜回收行动方案》，推动农膜补贴项目由“补使用”向“补回收”转变，在甘肃、新疆、内蒙古3个省（区）建立了100个农膜回收示范县；2018年5月，在多部门联合推动下，地膜新国标正式实施，全面提高了地膜厚度、力学性能及耐候性能要求；2019年农业农村部、国家发展和改革委员会等6部门联合印发《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》，进一步明确了地膜污染防治的总体要求、制度措施、重点任务和政策保障；2020年农业农村部、工业和信息化部等4部门联合印发了《农用薄膜管理办法》，按照全链条监督管理的思路，要求构建覆盖农用薄膜生产、销售、使用、回收等环节的监管体系。

在中央政策的大力支持下，为构建废旧农膜回收再利用体系，各级地方政府创新思路，探索农膜治理新模式。如甘肃建立了“以旧换新”模式，鼓励农户回收废旧地膜，并结合旱作农业项目推广使用高标准达标地膜；新疆将农膜回收与农业灌溉用水配给相挂钩，通过县、乡、村逐级签订责任书，层层压实责任，建立了农膜回收激励约束机制；重庆充分发挥供销合作社农资供应和再生资源回收行业优势，建立了“村、乡镇运转—区县集中分拣储运—区域加工处置”的农膜回收利用体系；浙江省建立了废旧农膜分类回收处理体系，将无利用价值的废旧地膜纳入农村生活垃圾处理体系进行无害化处理。

总体上，政策实施以来农膜污染治理取得了良好成效，农田“白色污染”加剧的趋势得到有效遏制，农民捡拾回收废旧农膜的意识逐渐树立，残留地膜捡拾与加工机械技术不断升级，废旧农膜回收利用体系初步建立，2020年80%的回收率目标有望如期实现。但也存在源头监管不严、部分农户回收积极性不高、回收再利用成本高等问题，农田“白色污染”治理的长效机制还有待完善，特别是随着国家补贴政策的逐步退出，农田“白色污染”可能重新加剧。

二、农膜回收区域补偿政策探索

为探索建立农膜污染防治长效机制，结合农业补贴政策改革要求，2020年初农业农村部在甘肃、新疆、内蒙古3个省（区）各确定2个县推进西北农膜回收区域补偿政策试点，将耕地地力保护资金与农户的废旧农膜回收行为相挂钩，如果农膜回收不达标，造成土壤污染的，将不发或暂缓发放耕地地力保护补贴，以此提高农户保护耕地质量的自觉性。

笔者在甘肃G县调研时了解到，目前当地的农膜回收区域补偿试点政策实施方案已明确，将以上一年农户地膜捡拾交售情况，分批核实发放农户本年度的耕地地力保护补贴资金，首先在一个镇开展试点，然后逐步全县推广。2020年11月底由各村统计农户用膜和捡拾交售情况，公示无异议后上报试点镇政府，由县镇抽调人员组成验收组对各村报表开展复核抽查，对废旧地膜捡拾达标的农户按期发放；对未达标的提醒告知，复核合格的农户暂缓发放；对拒不捡拾，经联合执法告知，限期整改，回收合格后发放；对整改不力，造成耕地污染的农户，将不予发放耕地地力保护补贴，所扣资金用于雇用第三方开展废旧地膜捡拾。据了解，2020年G县农户耕地地力保护补贴是每亩134元，户均8亩地，耕地地力补贴总额有1072元，这对于农户回收废旧地膜具有很强的约束力，能够显著提升农膜回收率。

农膜污染是中国西北地区重要的面源污染类型，探索将耕地地力保护补贴资金与农户农膜回收行为相挂钩的农膜区域补偿政策是中国农业发展支持政策的一项重大改革创新。既有助于建立解决农田“白色污染”的长效机制，也有助于建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，推进中国农业发展生产性补贴由WTO的“黄箱”政策转为“绿箱”政策，在一定程度上缓解国际贸易争端，将为全面推进农业补贴制度改革积累经验。

在调研中，笔者发现甘肃省L县采取了与农膜区域补偿政策类似的押金返还制度，并取得了明显成效。L县地处甘肃省河西走廊中部，享有“全国玉米制种第一县”的美誉，全县有玉米制种企业24家，玉米制种基地面积30余万亩。为调动农户回收废旧地膜的积极性，2018年L县将废旧地膜回收与制种企业预付款相挂钩，探索实施了农户地膜回收保证金制度，形成了“谁污染、谁治理”的回收体系。县种子管理局与各制种企业签订废旧农膜回收协议，将废旧农膜回收作为制种企业评星定级和落实制种基地的先决条件；根据村规民约，按照谁使用谁负责回收的方法，每年3-4月份村社集体与代制种企业签订废旧地膜包片回收协议，暂扣部分制种玉米预付款（每亩100-300元不等，2020年为100元/亩）作为地膜回收保证金，建立保证金台账签字登记，10月底秋收时，由包村领导负责，带领村社干部、村民代表、党员等下地核查农膜捡拾情况，如果残留率小于10%，则审核通过，返回押金；如果审核不合格，通过口头警告或张榜公示的方式予以督促，若次年3月春耕之前捡拾干净，再退回所收押金。对于拒不捡拾清理的农户，从玉米制种款中按每亩100元扣除，由村社雇用人工捡拾清理。回收保证金制度实施以来，除开始时个别农户因捡拾不合格（含杂太多，不愿意人工分离，将残膜烧毁）扣除保证金以外，近年来制种农户保证金均正常返回，农户已形成了自觉回收废旧地膜的良好习惯，变“要我回收”为“我要回收”。

三、农膜污染防治政策创新的启示和思考

农膜污染治理既是推进农业绿色发展的必然要求，也是全面加强塑料污染治理的重要内容。为巩固农田白色污染治理成效，亟须创新思路，探索构建农膜污染治理长效机制。

一是加强村级组织在乡村环境治理中的作用发挥。农村基层组织是实现乡村善治中最基础、最重要的一环。村“两委”干部熟悉农业农村基本情况，了解农民的思想行为动机。充分发挥村级组织在乡村环境治理中的作用，有助于降低环境治理成本，全方位提升乡村治理能力。

二是处理好奖励和惩罚的关系。农膜回收区域补偿制度设立的主要目的不是要克扣农户这部分资金，而是要通过有效的引导，使农户养成主动捡拾地膜的习惯，提升保护耕地地力的自觉性。在政策探索过程中，要充分了解农户需求，分析政策执行可能存在的问题，加强宣传引导，多用奖励，少用惩罚，帮助农户认识到不回收残膜的重要危害，带着农户回收废旧地膜，逐步扩大西北地区农膜回收区域补偿制度试点范围。

三是强化配套制度的建立和完善。农膜具有增温保墒除草等多种功能，为促进农业发展、农民增收发挥了重要作用。推进农膜污染治理，不仅需要农户的努力，也需要政府、农膜生产和销售企业等多方共同努力。在提升农户回收积极性的同时，也要逐步建立农膜生产销售使用台账制度、生产者责任延伸机制、资源化利用奖补机制等配套制度，逐步构建完善的农膜污染长效治理机制。