浅论市政基础设施PPP项目全生命周期策划要点

陈晓浩

（中交三航局厦门分公司 福建厦门 361006）

0 引言

截至2019年1月底，全国PPP（政府和社会资本合作）综合信息平台项目库累计入库项目8735个、投资额13.2万亿元，落地项目累计4814个，投资额7.3万亿元。不同的PPP投资项目在签约落地时，所涉及的项目组织架构、合同体系、合作协议、移交机制都各有各的特点，作为项目的投资方，来自不同的央企、国企、民营、金融资本，不同的投资项目管理理念也将影响着PPP项目完整实施顺利与否。在市政基础设施PPP项目上，项目的合作性质主要政府付费型和准经营型模式为主，为同类PPP投资项目如何全面掌握投资经营、实现投资效益最大化提供借鉴参考。

1 项目管理架构体系建设

在PPP项目的项目公司注册成立后3个月内，项目公司根据项目批复文件、交底文件、招投标文件、投资建设合同、合资协议等相关项目资料及有关规定，建立PPP投资项目的管理体系架构。

项目公司组织机构管理包含项目公司法人治理结构，股东构成、股权结构比例；董事会成员、监事成员、经营层成员；股东会议事规则；董事会议事规则。

项目公司高级管理层设总经理、副总经理、财务总监；下设四个职能管理部门，即财务部、商务合约部、工程管理部、综合办公室。明确高级管理人员及各部门岗位职责。项目公司根据项目实际和组织机构需要，采用“定责、定岗、定编、定人”的原则。

2 项目管理目标设定

2.1 总体目标

项目管理总体目标是以在保安全、保质量、保环境达标的前提条件下，实现投资效益最大化。项目公司通过分析、调查、研究投资项目的地域特点、社会经济特性、项目本身潜力等，通过与政府方沟通协调，对项目进行投资优化、降本、降造来控制投资规模、降低建设期成本、缩短建设周期等，并以此实现预期总体目标。

总体目标分解如下：

（1）严格按照“整体打包、成熟一期、实施一期”的原则推进。

（2）落实项目融资及融资担保条件。

（3）做好在建和拟建投资项目的自有资金平衡方案，推进投资资金的良性循环，确保投资本项目不影响企业正常的生产经营。

（4）关注地方政府财政采购能力，落实政府采购资金来源及保障措施，积极规避政府采购的逾期风险。

（5）投资建设合同中明确征地拆迁等工作由政府负责，因征地拆迁工作滞后影响工程进度的索赔条款，以及工程材料调差、利率浮动等对投资方有利的条款。

（6）加强项目建设管理，落实安全生产责任制，确保工程建设的安全质量和进度；做好优化设计，严格控制项目成本；防范规避各类投资风险，确保预期投资收益的实现。

2.2 项目公司具体目标

（1）项目投资总额设定，其中建安费占比不低于投资评估，固定费用占比不高于投资评估。

（2）项目融资利率（不高于投资评估分析值）。

（3）项目资本金收益率（不低于投资评估测算值）。

（4）项目动态回收期（不高于投资评估测算值）。

（5）项目建设期（不大于投资评报告确定的期限）。

（6）自有资金投入控制（不大于投资协议）。

（7）安全管理目标。

（8）质量管理目标。

（9）环境管理目标：杜绝一般及以上环境责任事故。

（10）文明创建目标：争创市级及以上等级的文明工地。

3 风险控制管理

3.1 风险管理体系建设

3.1.1 建立风险管理组织体系

风险管理组织体系是风险管理的基础，该体系要具有稳定性，要具有规范性，通过制定规范流程体系和一系列规章制度在决策层、职能部门和基层之间形成相互对应和衔接。

3.1.2 完善风险管理相关制度

为落实风险管理策略和风险管理解决方案，项目公司需建立风险管理的可行性报告、风险报告、风险管理监督、专业评估等相关制度。同时，根据PPP项目合同约定及建设管理相关要求，确定在不同建设阶段的风险控制。

3.2 主要风险清单

（1）工程风险：①质量：质量出现问题势必造成成本增加，工期延误，直接影响项目的运营成本以及运营期维护、维修工程量；②安全：安全事故造成成本增加，工期延误；③环境：环境标准变化风险随着居民生活质量的日益提高，相应地国家对环境质量的标准势必也会随之提高，进而影响维护运营成本。④进度：施工进度延误一般情况下会造成成本超支风险，另外，由于设备、材料价格发生波动、贷款利率调控等因素，导致费用超出预算，工期延误，影响项目进入运营期，增加建设期成本，延迟可用性服务费获取，造成项目收益损失。

（2）融资：资金来源困难，项目公司融资能力不高，融资成本高。

（3）政策：政策变化导致项目无法继续执行或执行成本过高。

3.3 重大风险的管理措施

根据PPP项目的风险分配原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，主动承担对其最有控制力的风险，如建设风险、融资风险等。对于不可抗力风险等风险，应综合考虑风险发生的可能性，对各种不可抗力情况予以分析，合理承担风险。

4 建设期管理

4.1 项目前期工作管理

前期手续办理情况是否完整，对项目融资交割以及建设期管理影响大，结合项目实施阶段银行风控融资放款要求，市政工程前期合规性手续主要包含以下内容：工程可行性研究报告、项目立项：工可批复文件或项目核准、项目规划选址意向书、项目用地预审、环评批复、PPP项目入库通知书、财政承受能力报告、物有所值评价、PPP实施方案、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、林地使用批复、国有土地使用证、施工许可证、变更项目业主的批复。

4.2 征地拆迁计划

根据《PPP项目合同》约定，区分该项目的征地拆迁的责任主体，并通过合同约定落实征地拆迁进度计划和移交施工用地时点。

4.3 设计变更管理

加强工程变更的管理，规范变更行为，保证工程质量、进度、投资和安全，促进廉政建设，根据《中华人民共和国标准施工招标文件》和相关行业办法要求，制定工程变更管理办法。变更的提出、变更指示、变更报价、变更确定和变更实施等过程应按施工合同约定的程序进行。

4.4 进度管理

根据项目施工组织设计要求上报施工总体工期目标及施工计划安排，工期能否按期实现，直接影响项目的可用性付费收款时点，进而影响项目预期测算和投资效益实现，因此，在项目策划前期，需认真对待施工总承包方提交的施工组织设计并严格按合同要求审批，并督促落实各项进度保证措施，通过积极开展多种多样的劳动竞赛，制定节点工期目标，以加快工程的施工进程，完成合同指定的每个节点工期要求。

4.5 安全生产管理

根据本项目的具体情况，建立健全符合本项目特点的安全生产保证体系，配置必要的设备、装备和专业人员，确定整个施工过程中的重点内容、关键点及危险部位的控制手段、措施并严格实施，以确保安全措施计划的内容具有严密性、针对性、可操作性和可行性。项目经理部建立以项目经理为首的安全保证体系，经理部和各部门、作业工区分级负责，以加强施工作业现场控制和职工的安全生产教育为重点，开展创建安全标准工地活动，确保单元工程的施工安全。

5 项目投融资及财务管理计划

5.1 投资预算管理

为保证本PPP项目建设的顺利实施，优化各种资金的利用，根据政府对项目的节点要求和项目本身的实际情况。社会资本方与政府出资人代表组建项目公司以后，按照项目工程款支付特点和建设进度推进的资金要求，为使投资计划具有合理性、可行性，制定投资计划：投资计划需考虑项目资本金到位时点、项目贷款银行融资部分的额度、贷款部分匹配建设进展时点、建设期预计其他现金流入、建设期银行贷款付息等因素。

5.2 融资管理

根据项目总投资额度，结合项目合同约定，确定项目资本金占项目总投资的比例，按招标文件约定社会资本方和政府出资方持股比例，根据项目建设进展，各自同比例出资到位。

除资本金以外的其余建设资金，主要采取银行贷款方式融资。合同签订及项目公司成立以后，项目公司负责启动项目融资工作，通过多家金融机构洽谈，争取最优融资方案。同时计划与银行签订的战略合作协议，为项目的融资审批提供便捷的绿色通道。在项目自有资金无法到位且银行融资未落实的情况下，根据项目施工进度可与其他金融机构签订工程短期融资协议，作为该项目的融资补充。

6 运营、政府采购管理

6.1 运营管理

本项目运营维护期间，工作重点由项目建设管理转移为以交通设施维护、城市道路及附属设施管理维护的运营维护管理。项目公司根据运营管理的实际需要，由工程技术部负责运营维护筹备工作，从建设期介入、正式进入运营期各项合法合规手续办理、人员招聘与培训计划、制度文件编制、物资设备采购等方面进行筹备，着手做好项目从建设期到运营维护期的衔接工作。

（1）项目建设期，由专人负责与政府部门对接，商定运营维护方式、及绩效考核事项。

（2）按照特许经营合同约定，办理好进入运营维护期的手续。

（3）项目运营人员招聘与培训计划。

机构设置按照“集中管理”模式，坚持“精简、合理、高效”的配置原则，统筹规划、综合考虑，采取全线集中监控、集中管理的方式，避免重复建设和资源浪费。

（4）制度文件编制。

通过编制科学合理的维护计划，建立运营维护安全管理制度、运营维护施工组织管理制度，运营维护质量管理制度、运营维护经费管理制度等，并建立运营维护作业管理制度、技术档案管理制度等相关制度，制定维护管理措施，确保实现维护管理目标。

6.2 政府采购付费管理

项目公司在运营期主要任务在于密切跟进实施机构关于本项目的按时付费，按PPP项目合同约定的付费时点，在项目进入运营期阶段，编制详细的回购付费计划表，回购主要由财务部门牵头，计划合约部和施工管理部配合的方式，相关部门建立回购台账，在每一条路交工验收后即第一次进入回购期后，全程监控回购时间和金额，每期回购前一个月向回购方提交回购相关资料，与回购方就当期回购的本金和投资财务费用进行点对点的协商和确认，保证资金回购的及时性和准确性。

7 移交管理

移交是指在特许期届满后，将项目全部固定资产包括后期项目工程中的建设设施，按照正常运行的技术状态无条件的移交给政府方，移交时资产状况不得附加于资产有关的担保、租赁等债权债务关系。

移交工作计划在运营期满前六个月开始至移交时，对园区基础设施进行正常维修、养护，以保证所移交的设施保持良好的运营和技术状况。在建设及经营维护期满后，进行项目移交，移交范围包括：

（1）项目及其附属设施；

（2）至少满足项目正常运营6个月所需要的设施、物品；

（3）与项目的建设、运营维护、管理有关的文件、手册和记录；

（4）与项目有关的所有未到期的担保、保证和保险的受益；

（5）与项目运营和维护有关的所有技术和知识产权；

（6）所有与项目及其资产有关的乙方的其他权利和利益。

8 结语

通过对市政基础设施PPP投资项目全生命周期策划要点梳理分析，为项目公司成立初期的PPP项目全生命周期策划提供理论指导，为投资项目各个阶段的实施应用提供管理依据，PPP投资项目合作周期均十年以上，项目公司在实施过程中，应对策划要点内容进行阶段交底，严格执行各项管理规划及目标要求，落实管控体系和责任体系建设，通过动态考核机制，进行全过程动态纠偏，圆满实现投资目标。