浅谈深化消防执法改革背景下消防行政执法存在的问题及对策

钟小璇

(江西省上饶市信州区消防救援大队，江西 上饶 334000)

1 前言

针对消防执法审批难、执法随意、消防中介行业垄断和权力寻租等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》，其中，强调要创新监管方式，强化源头治理，深化简政放权，坚决破除各种不合理的门槛和限制，加强事中事后监管，规范执法行为，推行消防执法事项全部向社会公开，构建消防监督管理体系，确保消防安全形势持续稳定向好，4月23日，《中华人民共和国消防法》修正案(以下简称新《消防法》)已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过并公布施行，其中，涉及重要的变化之一是明确建设工程消防设计审查验收职责由住房和城乡建设部门负责实施，可见，从法律层面上规定消防部门不再履行建设工程消防审核验收行政审批权，尽管消防救援机构的行政审批权减少了，但消防救援机构在监督管理工作中还存在消防法律法规制度不健全、执法行为不规范、监管理念落后及执法人员职业认同感不高等诸多因素亟待解决，笔者结合实际工作经验和相关文献资料，浅析消防行政执法存在的若干问题及原因，并提出一些建议性的对策。

2 消防行政行为存在的若干问题分析

2.1 消防监督检查存在的问题

新《消防法》第五十三条：消防救援机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。而实际工作中，消防救援机构对机关团体事业单位的检查相对比较少，很多监督检查针对的是经营性的场所，其中不乏个体工商户，但是根据《民法通则》第26条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。”其文义自然就应当理解为“公民为个体工商户”，从而表明了个体工商户的法律性质就是从事经营活动的自然人[1]。同时，在实际检查中，消防救援机构进行检查时，一方面要填写相应的纸质消防监督检查记录，而现在使用的消防监督检查记录包括消防许可及验收备案、消防安全管理、建筑防火、安全疏散、消防控制室、消防设施器材、其他消防安全管理等内容，其中涉及的建筑设计防火、火灾自动报警系统、自动喷水系统、消火栓系统、建筑灭火器配置、气体灭火系统等等诸多相关的标准规范，实际工作中，消防救援机构的监督执法人员难以按照涉及的相关规范标准一一核对检查，监督抽查记录填写又不能有漏项，所以针对明显的占用通道、明显的消防设施器材隐患指出来，未进行检查的填写未见异常，但如若严格按照规范一一核对检查，检查时间将要数小时，涉及的检测仪器设备也不少。随后，检查完一个单位，监督干部要进行网上监督检查记录的录入，保持纸质与网上系统的一致，但无形中增加了工作量，重复一道程序。

2.2 消防产品监督检查存在的问题

新《消防法》第六十五条第二款：人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业。按照《消防法》附则对人员密集场所进行了规定，其中包括宾馆、饭店、养老院、等，但实际中有的小宾馆、小饭店等“九小”场所，面积小，人员也不多，依据新《消防法》第六十五条第二款，相比就显得罚款有点过重，不利于小型社会单位场所的发展。同时，实际执法中，消防产品检查包括现场判定和抽样送检两种方法，比如，现场判定不合格消防产品依法要下达责令限期改正通知书和消防产品现场判定不合格通知书，按照流程下达责令改正通知书和消防产品现场判定不合格通知书要先通过网上审批，网上审批时限是3个工作日，审批流程及时限一定程度上降低了执法的效率，同时，责令限期改正通知书与消防产品现场判定不合格通知书体现的违法行为几乎一致，从一定程度上有重复下达法律文书的累赘。另一方面，抽样送检时，时间跨度一般较长，少则几天，多则一两个月，同时，若当事人对抽样送检结果有异议，申请复检，时间跨度又加长，从某种程度上造成使用领域消防产品执法监管效能不高。

2.3 消防行政处罚存在的问题

行政处罚一般指行政主体对违反行政法律规范的行政管理相对人所给予的惩戒或制裁。由于行政处罚具有侵益性，即具有限制或剥夺行政相对人的权利及利益的内在特征，所以行政处罚需要严格依照法律规定进行，不论在实体上还是程序上都是如此[2]。根据消防法律法规及部门规章，消防行政处罚权包括责令停止使用、责令停止施工、责令停产停业、罚款、行政拘留、责令停止执业或者吊销相应资质、资格等。消防行政处罚的一般程序包括受案、调查取证、决定三个阶段。第一步为受案。由三个前置行为所引起，一是消防行政监督检查，二是公众举报，三是其他行政机关移送。第二步为调查取证，主要包括询问、勘验、检查、鉴定、抽样取证、证据保全等各个子程序。第三步是做出消防行政处罚决定，需要经过审核审批、做出处理决定、制作处罚决定书、送达处罚决定书四个环节[3]。实际工作中，大多数消防救援机构的行政处罚受案来源于监督检查，而通过执法质量考评发现，各执法单位行政处罚在实体及程序上都有不同程度的不规范现象，有的处罚存在避重就轻，有的由有多个违法行为，未分别裁决、合并执行等等，由于消防行政处罚一般程序相对复杂，基层执法人员除了进行日常检查，还有各种专项行动，还有负责宣传、火调及网上系统录入等诸多工作，即使除去各类其他工作，由于执法人员普遍未有专业的执法资格认证，法律职业素养比较低，难免作出的行政处罚不同程度存在实体和程序上的不规范。

2.4 消防行政强制措施存在的问题

新《消防法》第五十四条规定消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。《消防监督检查规定》(120号令)第二十二条进一步明确临时查封的情况包括疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的；建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的；人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的；公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的；其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患；从以上规定看，满足临时查封的条件一定程度上取决于执法人员的主观判断，可能造成执法人员滥用执法权限，随意执法的现象，同时，《消防监督检查规定》(120号令)还规定临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，消防部门可以再次依法予以临时查封，而关于如何再次进行临时查封的程序并没有具体的明确规定，不利于消防执法机构依法依规地延长临时查封期限；同时，对于发现的火灾隐患已达到临时查封的条件，但按照消防法律法规也符合依法给予行政处罚的条件，但实际工作中，大多数监督执法人员采取临时查封时未进行相应的行政处罚，首先由于具体的程序操作起来比较复杂，相关法律法规也没有明确的规定，其次，有的执法人员法律意识不是很强，混淆了临时查封是行政强制措施，而不是行政处罚，最后，有的执法人员觉得处罚不是目的，关键是督促单位整改隐患，已经对其实施了临时查封措施，单位也下发整改保证，考虑消防执法的目的是督促隐患落实整改，所以没有进行相应的行政处罚。同时，消防法还赋予消防救援机构强制执行的措施，但具体的行政强制执行程序并未有明确的规定，可操作性并不强。

3 消防行政执法行为存在问题的原因分析

3.1 消防行政执法依据有待进一步健全完善

从以上分析不难看出，中华人民共和国消防法作为我国消防监督管理的一部专门法律，其内容及相关规定某种程度上不适应新形势下更好地履行消防监督职责，比如，涉及住房和城乡建设、公安、市场监管、消防等相关多个执法主体的情况下，如何建立协同执法机制，落实各自的主体责任没有明确规定，这就容易造成相关部门推诿塞责，部门履职不到位；消防救援机构的监督检查对象范围太过宽泛，行政处罚的自由裁量范围太大等。同时，消防立法的缺失，例如新型城镇化进程中产生的消防安全热点、难点问题，除《农村防火规范》等少数几个法规外，其他消防法律法规均没有涉及；而且农村消防法规与农民实际生活脱离现象较为严重，难以有效贯彻落实；在城市，消防法律体系相对完善，但法律法规中责任规定笼统宽泛，责任交叉或缺失，“法不责众”、“板子打不到人”的情况依然存在，难以真正形成科学严密的消防法制体系[4]。

3.2 执法人员的素质不高

尽管，消防救援机构已经从现役体制集体转制为国家综合性应急救援队伍，解决了原来现役体制下消防监督干部开展消防执法存在的一些体制性问题，但目前，绝大多数消防监督干部自身的能力素质不是很高，很少通过国家法律资格考试，执法能力水平与当前执法规范化的要求还有不小的差距；同时，大多数执法单位的法制审核的人员素质也不高，对一些执法不规范的问题不能及时指出来，同时，法制审核一般只是在下达行政处罚决定书、临时查封决定书等环节才介入，并没有从执法行为的一开始就逐一进行审核监督。

3.3 执法理念比较陈旧

《消防法》明确，消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络，消防工作要坚持政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责和公民积极参与的原则，但一方面相关行业部门等对消防工作还是依赖消防部门，同时，尽管国务院出台了《消防安全责任制实施办法》，但就如何落实相关消防安全责任还没有明确的规定，很多单位也以不会管为理由，能推则推，未能切实履行管行业消防安全的职责。而另一方面，大多数消防救援机构还是“大包大揽”的“保姆式”监管模式。

3.4 基层执法人员的职业压力较大

消防监督执法是防范公共消防安全风险的一个重要的手段，同时，也是一项需要不断学习加强消防法律法规专业素养的职业，但目前，消防执法工作大部分是依靠各县(市、区)消防救援大队开展，而基层消防救援大队监督干部人数一般在2至5人，除了开展日常和专项消防监督执法、推动协调相关行业部门落实行业责任、指导派出所消防检查和开展消防宣传及火灾调查等，还承担着日常执勤训练及执勤备战等各项任务，同时，随着社会经济的发展，社会面消防安全形势不容客观，火灾防控压力日益加大，相比其他消防救援干部，基层消防监督干部职业压力较大，职业认同感也不高。

4 加强新形势下消防行政执法工作的若干建议

4.1 健全完善消防法律法规制度建设

根据社会经济的发展，分析当前消防监督执法存在的问题，及时修订完善现行的消防法律法规，同时，要完善消防法法律法规的空白点，要实现部门依法监管、单位全面负责及群众积极参与的消防工作网络格局，关键环节就是要完善健全我国的消防法律法规体制建设，参考国外的先进做法，不断完善消防法律法规的体制建设，健全社会化消防工作网络新格局。积极探索消防行政执法改革，从制度层面上设计，如何让消防行政执法效能更高，有利于消防治理能力现代化的发展，真正实现科学精准有效地防范化解社会消防安全风险。

4.2 加强执法人员职业培训和执法审核工作

要依托院校，分批次组织消防监督执法人员进行专业培训，提高消防监督执法人员的职业素养，鼓励消防执法人员通过在职教育、自学等方式积极获取国家法律资格认证，同时，对于新录用的执法人员，要提高从业门槛，确保新录用人员具备基本的法律资格职业资质。要加强法制审核人员的培养，法制审核是确保执法行为规范的最后一道有力的防线，因此，一定要加强法制审核工作，从制度上明确规定法制审核人员应当承担的责任，同时加强法制审核人员的职业培训，确保法制审核人员具备基本的法制审核资格。

4.3 进一步转变消防执法理念

要坚持落实消防安全是单位的主体责任的原则，将以往“要单位安全”的理念转变为“单位主动要安全”，要通过完善火灾事故责任追究、信用惩戒、约谈提醒您及媒体曝光等综合手段，倒逼单位落实消防安全责任；积极探索“互联网+消防”、“智慧消防”等新型消防监管模式，探索先进的执法手段，切实提高消防监管的效能；同时，要摆脱“大包大揽”的监管方式，要完善健全相关消防法律法规体系，进一步明确设定政府、部门、企事业单位及公民的消防安全责任，真正推动全社会参与消防安全治理；要切实转变监管理念，将单位消防安全管理向职业经理人的方向发展，行政管理部门重点对维保单位出具的单位消防安全管理评估检测报告进行形式审查和实地随机抽查；消防行政执法要摆脱“大包大揽”的逐一给单位检查隐患的监管方式，要明确发现隐患、整改隐患是机关、团体、企业和事业等单位的主体责任，消防部门不是“保姆式”的逐一检查每个单位在管理、建筑防火、建筑消防设施及电气线路等等方面是否存在隐患，要充分利用市场上社会消防中介机构及专业消防技术人员等参与社会消防工作治理，利用政府宏观调控和市场调节机制促进消防安全工作社会化治理格局。

4.4 切实落实消防宣传教育责任

要深刻认识到消防宣传教育对于防范化解消防安全风险的重要意义，进一步通过法律法规明确机关、团体、企事业等单位消防安全宣传教育责任，将消防安全宣传培训纳入教育大纲、党政院校的培训课程及公务员入职岗前培训等，加强消防安全常识及基本消防器材的操作使用的培训，加强重要节日时段及火灾案例警示教育等，充分利用各种载体广泛开展消防安全培训，切实普及消防安全知识，提高全民的消防安全意识及基本技能。