对口支援与区域均衡：政策、效果及解释

赵晖 谭书先

摘要：对口支援是在中国政治生态环境中萌芽、发展和不断完善的由中央政府动员地方政府实施的区域援助政策，新时代我国社会的主要矛盾凸显了这一长期隐匿在国家治理光谱后的政策存在。通过对“对口支援”作用机制的分析，基于1996-2017年的省际面板数据，采用双向固定效应模型对对口支援的政策效应进行评估。研究发现：对口支援通过支援省政府能力人为定向外溢到受援省，推动了受援省各项事业的发展;不过仅依靠对口支援很难达到区域的均衡发展;支援效果在不同的对口关系中存在较大差异，受援省与支援省之间的差距在不同的对口关系中也有一定的区别。故而，对口支援需要着力提高受援省政府的自我治理能力，区域均衡还有赖于中央政府更为科学的治理策略。

关键词：对口支援;区域均衡;地方政府;政策评估

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1007-9092（2020）01-0069-013

一、引言

中国引人注目的增长和减贫伴随着日益严重的区域不平等。经济上，区域不平等往往与财富分配和收入不平等相关;政治上，区域不平等是影响社会稳定和国家统一的重要因素。中国的政策制定者已经意识到这一问题的重要性，并发起了一系列的调查和政策倡议，“对口支援”即其中之一。1979年7月31日，中共中央以中发[1979]52号文件批转了时任中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在全国边防工作会议上的报告，乌兰夫在这份报告中主张国家要“组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区”。“对口支援”作为一项正式的制度与特殊的政策在中央的授意下得以确立。1996年7月6日，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，该报告对1979年的对口支援关系作出部分调整，并要求省、自治区、直辖市要在内部组织县、市一级政府的对口支援，形成制度、长期坚持。这种对口支援关系在2016年12月7日中办和国办印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》中得到了进一步确认和巩固，并要求探索在乡镇、行政村层面上的结对帮扶。

党的十八大以来，在脱贫攻坚决胜期的时间压力下，对口支援的地位得到进一步凸显。在对口关系上，中央适度增加了西部深度贫困地区的帮扶力度，同时调卸东部经济下行压力较大的省的支援任务;同时，在最高国家领导人的倡导之下，形成了以“携手奔小康”为主题的县级层面的更加精准的“对口”体系。在组织领导上，要求东部支援省与西部受援省成立由党政主要领导任组长的领导机构，建立党政高层联席会议制度，采取高层定期互访、调研规划、签署协议等多种形式的对接方式。数据显示，2016年东西部省级主要党政领导互访对接次数是2015年的3倍;东西部互派近千名优秀干部挂职锻炼，相较于2015年大幅度增长;承担支援任务的东部9省安排的援助财政资金在2017年达到351.84亿元，相比2016年的259.13亿元增长35.78%。这意味在我国横向政府间关系中，已然形成了一个规模庞大的、正式的，区别于区域竞争或合作的跨区域对口支援体系。

对口支援近四十年来，在引导区域协调发展，逐步缩小区域差距的政策要求下，援助省对受援助省实施了极为广泛的援助计划。以江苏省对口支援伊犁哈萨克自治州2014年的项目和资金安排为例，该年援助涉及9类计150个项目，江苏省安排援助资金15.52亿元，具体为：城乡居民住房建设项目12个、援建资金2.41亿元;城乡基础设施项目15个、援建资金1.10亿元;教育项目22个、援建资金3.35亿元;就业设施及劳动力培训项目13个、援建资金1.45亿元;其他社会事业项目23个、援建资金2.05亿元;产业发展项目37个、援建资金2.85亿元;干部人才支援及培养培训项目19个、援建资金1.32亿元;基层政权及阵地建设项目6个、援建资金0.70亿元;其他项目3个、援建资金0.28亿元。可见，对口支援蕴含的区域均衡，不仅包括經济发展差距的缩小，还意味着教育、医疗、基础设施等基本公共服务供给均等化。

然而值得关注并反思的是，上述“对口支援”政策究竟产生了怎样的效果？是否已使我国东西部发展差距的弥合进入了新的、有根本好转的阶段？对口支援对于国家区域均衡的政策目标有着怎样的特殊贡献和能力？显然，深入而科学地分析并回答这些问题，是进一步分析和讨论对口支援政策的必要基础。为此，文章根据政策设计的意图与现有的理论成果设计一系列评价指标以呈现对口支援的政策效果，在此基础之上构建计量模型试图解释这种政策效果，并对分析结果进行讨论。

二、政策、文献与假设

（一）对口支援的理论概念与政策内涵

在学术研究中，“对口支援”同时以制度、模式、政策等多种形式出现。例如，伍文中等认为对口支援是在中国特色政治生态环境中萌芽、发展和不断完善的政策模式;钟开斌则认为对口支援是一项具有鲜明中国特色的资源横向转移与跨界合作治理机制;王磊等则直接将对口支援定义为政府主导下经济相对发达地区对相对落后地区实施的一项区域发展援助政策;郑春勇提出对口支援是一种府际馈赠和礼物交换现象，李瑞昌也将对口支援实践界定为一种政治性馈赠;立足于区域援助的国际经验，尤其是受德国财政平衡体制的启发，汤学兵、张启春认为可以将对口支援重构为我国横向转移支付体系，作为纵向转移支付的辅助形式，伍文中认为对口支援在其本质上就是横向财政转移支付，不过王玮认为虽然对口支援具有显著的横向财政转移支付特征，但毕竟只是一种非制度化的方法，其横向财政平衡效应并不显著。

从对口支援最初的政策实践来看，经济技术、医疗卫生和高等教育援助构成了其最重要的组成部分，其最终目的在于“为边境地区和少数民族地区建设事业的发展，创造更为有利的条件”。略有差异的是，1996年国务院转发的国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》将对口支援纳入到国家整体扶贫开发政策体系之中，其目标在于“引导区域经济协调发展，加强东西部地区互助合作，帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题，逐步缩小地区之间的差距”;到2016年，对口支援服务于国家“区域协调发展、协同发展、共同发展”大战略的作用得到确认。

（二）对口支援的政策成效

对“对口支援”政策成效的分析，目前国内学界更多是对“对口援疆”“对口援藏”等具体支援关系的研究，也有少量从总体上考察对口支援政策效果的;研究方法以规范演绎为主，仅有少量研究采用统计描述与计量分析法。在总体性的政策成效研究上，曾水英、范京京认为对口支援是在中国政治环境中产生并不断发展的一项具有中国特色的政策工具，近40年的实践为维护国家区域平衡发展作出了巨大贡献，突出表现为受援地民众生活水平的改善。任维德认为在新时代的宏大命题之下，对口支援的基本功能就在于控制和缩小地区发展差距，这种差距不仅在于经济增长和经济总量，还体现在一般公共服务供给上。经过40年的实施和演进，对口支援促进了受援地经济和社会的发展及其现代化建设，并且促使了受援地干部群众思想观念的转变。

杨富强从人才支援、资金援助和经济项目三个方面分析了对口援疆的政策成效，指出对口援疆在一定程度上提高了当地的政府质量，城乡基础设施、教育、医疗得到了一定程度的改善，尤其是提高了基本公共服务的硬件设施供给，此外，对口支援还拉动了当地的经济发展。季菲菲等从府际关系理论视角对江苏省对口支援伊犁州直的案例研究发现，在由纵向府际关系促成的横向府际关系中，伊犁州直各县市等受援地最关注如何使用援助资金改善民生和完善基础设施，而江苏市区县等支援方对建立产业合作最为重视。刘金山、徐明采用基于2005-2014年县级面板数据的双重差分法对19省市对口支援新疆的政策效果进行评估，其实证研究表明对口支援政策显著地促进了新疆GDP增长，而且其效果在经济条件较好的北疆地区表现更为强劲;在另一项研究中，他们发现省级对口支援具有促进经济增长和城乡收入趋同的双重政策效应。董珍、白仲林基于1986-2010年省级面板数据采用合成控制法检测了对口援藏的政策效应，其研究发现对口支援总体上促使了西藏的经济增长和产业结构优化。王磊、黄云生采用数据包络分析法对对口援藏的资源配置效果进行评价，评价结果显示对口援藏的资源配置综合效率处于较高水平，并且经济体制、教育水平等因素会对综合效率产生影响。郑丽丽基于江西省的案例研究发现，对口支援较为显著地改善了民族地区的基础设施建设和公共服务供给，在推动经济发展的同时增强了民族地区的自我发展能力。

（三）对口支援与区域均衡

从政策和理论研究两个方面，对口支援一开始就蕴含了区域均衡的目标，这种目标起初存在于国家边防和民族政策之中，后来又进一步与国家扶贫体系相结合。区域均衡既是国家政治稳定和政治愿景的必然，也是现代化建设中国家角色观念转变的结果。现代国家的中心目标之一就在于改善社会所有成员的福利——他们的健康、技能和教育、寿命、生产力、伦理和家庭生活，这也“越来越不仅仅被看作强化国家能力的工具，而且被看作目的本身”。随着国家能力的增强，1999年及其之后的“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”等战略都旨在缩小地区之间的差距，引导地区之间的均衡发展。

事实上，区域均衡发展既是世界性难题，也是各国政府宏观调控的重要目标，以OECD 33个国家为例，各国实施的区域政策的最优先政策目标中，基本上都和区域均衡发展相关，有24个国家将促进地区平衡增长作为政策选择的首要目标。那么，如何认识区域均衡呢？孙志燕、侯永志将区域均衡概括为三个层面：一是结果的空间均衡，不仅是经济发展，这意味着要提高欠发达地区的公共服务水平;二是能力的空间均衡，包括财政汲取、政策制定、地方治理等方面的能力;三是机会的均衡，这要求国家在资源配置上兼顾不同区域的需求。其中机会平衡是底线要求，能力平衡是基本要求，结果平衡是最高要求。

（四）研究假设

为进一步分析对口支援的政策效应，探索对口支援与区域均衡之间的关系，就不能仅仅关注对口支援对受援省的贡献，还需要将支援省自身的发展纳入比较的范畴，即对口支援是否切实缩小了受援省与支援省之间的差距。同时，对于这种差距的分析，按照对口支援的政策设计，除了经济发展的差距，更需要关注基础设施建设和基本公共服务供给。基于已有的研究成果，这里提出以下待验证假设：

假设1：对口支援有助于缩小受援省与支援省之间的经济差距。

假设2：对口支援有助于缩小受援省与支援省之间的基本公共服务供给差距。

假设3：对口支援有助于缩小受援省与支援省之间的基础设施建設差距。

为验证以上假设，文章接下来的安排是：首先，借鉴经济学关于收敛的研究方法，对支援省与受援省在经济发展、公共服务供给以及基础设施建设上的非均衡状态进行描述;在此基础之上，基于政府能力理论探析对口支援的作用机制，解释对口支援的区域均衡效应;最后对研究的不足和今后的研究方向作出说明。

三、数据与区域非均衡描述

当前，我国对口支援系列政策分为特殊民族地区全面性对口支援、重大工程实施地区补偿性对口支援、贫困地区发展性对口支援、基本公共服务落后地区专项性对口支援、严重灾害地区应急性对口支援等五个类别，这里拟探讨的是“贫困地区发展性对口支援”，即1996年国家扶贫办确定的扶贫协作体系。

（一）数据来源与变量操作化

数据均来源于各省统计年鉴以及《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国农村年鉴》，对于省统计年鉴与中国统计年鉴中不一致的数据，采用中国统计年鉴中的数据。最终获得11个受援省与9个支援省1996-2017年共计22年440条数据。

通常，用于研究区域不平衡的主流指标是社会经济统计数据，如GDP、人均GDP、收入和就业;不过，虽然大多数研究集中于经济发展的不平衡，但公众应该享有的其他发展成果也应该得到重视。从现有的政策和理论研究来看，资金援助、项目援助和智力援助构成了对口支援最为主要的政策工具库，作用于受援省的经济发展，教育、医疗等基本公共服务，以及基础设施建设等多个方面。业有的研究文献已经建立了对经济发展，教育、医疗等社会事业，以及基础设施较为公认的测评指标体系。经济研究中对经济发展的测量大多选用人均GDP;对基本公共服务的测算相对复杂，结合对口支援的政策安排，这里选取教育和医疗两个指标，在具体的次级指标选取上遵循研究惯例，选取高等院校专任教师、普通中学专任教师、普通小学专任教师作为教育的次级指标，选取人均卫生机构病床数、人均卫生技术人员作为医疗的次级指标;对基础设施的测量，选取人均农村用电量、平均播种面积机械动力、人均邮电业务总量以及人均面积的铁路营业里程和公路里程作为次级指标。各项指标的相对指数的具体核算过程是：首先，对次级指标进行标准化处理，即除以各自的平均值，标准化后的指标均值为1;接下来，采用主成分分析法对两个及以上的次级指标赋予相应权重，从而合成为一级指标;最后，再一次采用主成分分析法对一级指标赋予相应权重，最终合成为一个综合性相对指数。各指标的描述性统计如表1所示。

从表1可以看出，支援省的各项指标均在1%的显著性水平上明显高于受援省，这表明我国东西部之间确实存在显著性差异，其中尤以经济发展和基础设施的差距最为突出，也间接表明总体上支援省有能力对受援省进行支援。同时，支援省在各项指标上的标准差均大于受援省，表明支援省内部差异较大，而受援省内部差异则相对平稳。

（二）支援省与受援省非均衡描述

资源禀赋和地理区位在某种程度上决定了区域非均衡的必然性，国家政策和政府行政能力又进一步复杂化了区域间关系。作为一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，中国各区域在资源禀赋、社会条件等要素上差异显著，中国已经成为世界上区域差距最大的国家之一。这种差距主要表现在东、中、西三大区域间的非均衡性。这种非均衡可以通过不平等系数来衡量，如（加权）变异系数、基尼系数和泰尔指数。作为国家区域均衡政策的重要组成部分，对口支援意在逐步缩小东西部之间的差距。在经济学研究中，这种差距的缩小被描述为一个发展收敛性问题，并以人均GDP为指标就区域经济发展的均衡态作出了大量研究。收敛问题被概括为σ-收敛、β-收敛与俱乐部收敛三种假说。σ-收敛用来描述某一指标的离差随时间的推移而趋于减小的过程，这意味着整体差异的减小;这一过程需要初始水平较低的地区有着更高的增长率，即β-收敛。不过大量的研究发现，整体的β-收敛常常很难实现，现实中更多呈现出具有相似结构的区域内部收敛的趋势，区域间却不存在收敛趋势，这种收敛现象被称为俱乐部收敛，各区域内部按照此种收敛趋势最终达到各自的稳态值。

在对经济发展的研究中，描述和刻画σ-收敛经常使用人均GDP对数值的标准差，即σ-收敛指数。根据这一思路，图1绘制出了经济发展、教育与医疗服务、基础设施1996-2017年的σ-收敛指数变化图。从图1可以看出，涉及对口支援的20个省在教育、医疗和基础设施建设上存在较为明显的收敛趋势;经济发展也存在收敛迹象，其中在2005年到2014年存在较为明显的收敛趋势，2014年之后这种收敛极为微弱。

支援省和受援省教育、医疗和基础上的收敛趋势，以及经济发展上较为微弱的收敛迹象，并不必然意味着支援省和受援省差距的缩小，图1只是一种简略的呈现，故而还需要进一步考察β-收敛特征。β-收敛的初始计量模型为：

这里以1996年作为初始期，考察的指标包括经济发展、教育和医疗服务、基础设施建设，并对是否引入支援省或受援省虚拟变量的收敛系数B进行比较，在此基础上计算相应的稳态值、收敛速度和半生命周期，结果如表2所示。无论是否加入区域虚拟变量，教育、医疗以及基础设施的B估计量均为负数，且通过了0.5%的显著性检验。这意味着从1996年到2017年，支援省和受援省整体上在教育、医疗和技术设施上存在着较为显著的增长收敛趋势，而经济发展虽有增长收敛的迹象，但并不显著。从拟合优度R²和F检验来看，除基础设施指标之外，加入区域虚拟变量之后的模型对于全域性的收敛特征的拟合并没有明显改善，模型的整体显著性得到基本保持，表明在基础设施上很可能存在较为明显的俱乐部收敛。

结合上述分析，可以得出以下结论：自1996年至2017年，并没有明显的证据表明整体上受援省相比于支援省拥有更高的经济增长率，东西部之间经济发展的差距并没有实质性变化;不过，整体上受援省和支援省在教育、医疗服务供给，以及基础设施建设上的差距有明显的缩小趋势。

支援省和受援省之间的这种非均衡性是多种因素造成的，其中非常重要的社会性因素是国家政策的倾斜和地方政府能力的差异。朱天舒和秦晓微指出区域的均衡发展首先必须解决民生问题，同时落后区域的跨越式发展还必须加大基础设施建设，事实上这不仅是1999年后国家区域发展战略的重要内容，对口支援一开始就尤其强调解决民生问题，加强基础设施建设，在此基础上协助增强受援省的内生性发展能力。从上述的非均衡描述来看，1996年以来，支援省和受援省在教育、医疗和基础设施上差距有着明显的缩小趋势，这与国家的区域政策目标在某种程度上存在一致性。加州大学地理学系Fan与Sun在2008年的一项研究也表明，中国政府自上世纪90年代末以来为减少地区不平等所采取的计划和努力已经取得了一些初步成效。然而，作为国家区域均衡发展重要工具的对口支援究竟对这一状态有着怎样的解释能力，则需要进一步的模型建构。

四、对口支援的政策效应

（一）对口支援的作用机制

欲解释对口支援在缩小支援省与受援省差距上的作用，核心在于探索对口支援的作用机制。支援是一种行为，对口是对支援行为的一种规则约束，对省际对口支援的解释，应该从“支援”行为和“对口”规则两个层面进行。陈志刚基于实证的研究表明，对口支援不仅是一种外部资本的注入，而且带来了基础设施、技术、人力资本、市场理念（制度）、發展精神等一揽子要素，亦即对口支援可以使得支援省政府能力跨区域外溢到受援省政府，这种外溢是人为的、定向的，区别于基于临近效应的空间溢出，这成为解释模型构建的基础。

在这种假设之下，模型的关键在于核心解释变量“政府能力”的操作化。从最初的民族团结和边防稳定，到现今的扶贫协作和区域均衡，中央政府以政治任务的方式要求部分地方政府“对口支援”另外一些地区，郑春勇称之为“任务型府际关系网络”。中央政府将本属于国家的职能部分分派给地方政府，在发挥“地方治理”优势的同时，也给支援省带来了两方面的挑战：其一是需要“挤出”稀缺资源输出到受援省;其二是激励担责的部门及其干部高效完成支援任务。丁忠毅从府际协作治理的角度来认识对口支援，并认为府际协作治理代表了国家治理环境高度复杂条件下政府治道变革的方向，但府际协作治理并不必然带来良好的治理绩效，故而必须高度重视府际协作治理能力的提升，其能力要素之一就是资源筹措与配置能力。事实上，支援省在向受援省提供援助时，无论是直接的固定资产投资，或者财政支持，抑或是选派党政干部和专业技术骨干挂职锻炼，都是基于自身已有的资源储备和公共服务供给能力。

在对政府能力的测量上，这里参照张刚、徐贤春的政府能力测算指标体系，从资源获取与资源配置两个维度来测量政府能力，其中资源获取能力包括财政支出、固定资产投资、实际外商直接投资、进出口贸易总额等四个指标，对于资源配置能力的评价则通过经济发展、教育和医疗服务供给、基础设施建设四个指标来推断。资源获取主要考虑到支援省的财力状况，因为财力是政府能力中最为核心的要素;而支援省的资源配置状况，如教育和医疗本身就是开展对口支援的重要资源。正如弗朗西斯·福山所指出的，政府是复杂组织的集合，任何给定的功能，政府表现好坏取决它的组织形式以及它手中的人力和物力，对这一能力的衡量不是看它是什么而是看它做了什么，即它提供的基本服务。各子指标均使用其人均值并采取正规化处理，利用主成分分析法赋予相应权重合成一级指标。指标及其权重如表3所示。

（二）模型构建与变量设置

跨区域的对口支援，使得支援省政府能力通过资源输出以及干部挂职、驻前线工作队等方式外溢到受援省政府，进而促使对口支援政策目标的实现。据此，可以设定以下双向固定效应模型：

被解释变量由两部分构成，其中Y_it为受援省在经济发展、教育与医疗、基础设施等方面的表现，Y_jt为支援省相应的表现，由这两部分的比值作为被解释变量相比于单一指标的优势是，可以同时考察受援省和支援省在相应指标上的表现，其比值的大小则反映了两者之间的差距。Gov_jt为模型的核心解释变量，代表支援省的政府能力;Year_t为时间趋势项，Region_i为个体虚拟变量;Con_it为一系列可能影响到受援省表现的控制变量，其选取基于已有的研究文献。

已有的研究表明我国省际间的不平等在20世纪80年代有所下降，在90年代出现了上升的迹象，而东部沿海地区与中国其他地区之间的不平等自80年代以来呈上升趋势。这些研究还确定了解释区域不平等变化的各种影响因素，比如区位、劳动力和基础设施等要素禀赋，不过更多的研究者认为与政策相关的因素是最关键的，这些因素包括促进沿海省份和开放地区资本投资（包括外资）的区域政策、中央控制分散、中央财政向欠发达地区的转移支付、工业化与经济集聚，以及由于市场扩张而提高的要素流动性。因而，控制变量的选取应尽可能反映上述因素的影响：（1）中央财政转移支付（单位：万元/人），该指标反映中央对地方的援助力度。变量操作参考范子英的研究，其值等于中央补助减去上解中央支出，再除以当年常住人口。由于中央政府只是向支援省下放了部分区域均衡的职能，该变量的选取意在控制中央政府对受援省各项事业的影响。（2）受援省自身政府能力，包括财政自足能力、投资能力、利用外资和市场的能力，这些都是地方政府促使地方经济发展，提供公共服务需要的资源，分别用人均财政收入、人均固定资产投资、人均实际外商直接投资和人均进出口总额来度量，并进行标准化处理。（3）财政分权。由于地方政府有着更为准确的信息，故而一定程度的财政分权有利于激励地方政府加大基础设施建设的投入和公共服务的供给。当前研究中对财政分权的度量有多种方法，如汪小勤、姜扬、和立道等，这里采用崔志坤、张燕的度量方法，以财政支出来度量财政分权，其计算方式为：该省人均预算支出占全国人均预算支出与该省人均预算支出之和的比重。（4）城镇化率。更高的城市化水平代表了更多的人力资本，同时也对政府提供的公共服务有着更高的需求。这里采用城镇人口比重代表当地的城镇化水平。各变量的描述性统计见表4。

（三）回归结果及分析

这里选取1996-2016年的数据，之所以这样是因为2016年中央调整了部分对口关系，辽宁省不再承担对口支援青海省的任务。同时需要说明的是，山东省在1996-2010年对口支援新疆维吾尔自治区，2011起转而对口支援重庆市，故而在样本中剔除这三个省（自治区、直辖市）;贵州省前后得到8个城市共同援助，这里也予以剔除。所以，最后纳入模型分析是8对支援关系共计168条样本量的平衡长面板数据。由于这里使用的是长面板数据，故而需要对扰动项可能存在的“组间异方差”、“组内自相关”与“组间同期相关”进行检验，检验结果表明对于该长面板数据应该使用同时考虑这三个因素的全面FGLS估计，在计算过程中，所有自变量均滞后一期以缓和变量的内生性，回归估计的结果如表5所示。

模型1-4分别以受援省的经济发展、医疗服务、教育服务和基础设施为被解释变量，以检测对口支援对相应指标的变化是否具有显著性解释能力。回归结果显示，对口支援在10%的显著性水平上对受援省的经济发展有正向作用，在1%的显著性水平上对受援省的医疗服务、教育服务、基础设施建设等有正向作用，这表明对口支援切实有助于受援省的经济发展，提高受援省的公共服务供给水平，并推动其基础设施建设。不过，对口支援的这种作用能否缩小受援省与支援省之间的差距，并最终达到区域均衡的目标，还需要将支援省自身的发展状况考虑在内。

模型5-8进一步在模型1-4的基础之上检测对口支援能否縮小受援省和支援省之间的差距。就受援省和支援省的经济发展差距来看，模型5的回归结果并不支持假设1。核心解释变量支援省“政府能力”的系数在1%的显著性水平上显著为负，亦即受援省人均GDP占支援省人均GDP的比重随着支援省政府能力每提高1个百分点，就下降0.086个百分点，这意味着支援省政府能力越强，受援省与支援省之间的经济差距就越大。支援省政府能力越强，虽然其对于受援省的支援能力也越强，不过支援省政府自身有着更快的经济增长率，故而对口支援并不能起到缩小受援省和支援省经济发展差距的作用。回归结果与前述的支援省和受援省的差距描述也是相符的。部分控制变量通过显著性检验，表明要缩小这一差距还需要中央政府的支持以及受援省政府自身能力的增强。

就受援省和支援省在医疗和教育服务上的供给情况而言，模型6和模型7的回归结果支持假设2。变量支援省“政府能力”的系数均通过了1%的显著性检验，且显著为正，这意味着支援省政府能力的增强在增加本地的公共服务供给的同时，还通过对口支援的方式提高了受援地公共服务的供给水平，亦即对口支援有助于缩小受援省和支援省之间在公共服务供给上的差距，这里以医疗和教育为代表，与前述对受援省和支援省差距的描述也是相符的。

就受援省与支援省在基础设施建设上的情况而言，模型8的回归结果支持假设3。支援省政府能力的系数在1%的显著性水平上显著为正，意味着对口支援能够缩小受援省和支援省在基础设施建设上的差距;不过从时间趋势项的系数来看，受援省在基础设施建设上与支援省的差距总体上还在逐年增大，这与前述对二者差距的描述也是一致的。

（四）内生性讨论与稳健性检验

区域非均衡是多种因素综合作用的结果，上述模型主要考虑到支援省、受援省和中央政府的作用。为避免内生性问题，上述回归采用双向固定效用模型对个体固定效应和时间效应进行控制，并对可能的内生性变量滞后一期作为工具变量，为此这里采用面板交叉固定效应模型进行稳健性检验。考虑到各对口关系之间可能存在的支援效果差异，回归加入了支援省“政府能力”与对口关系的交互项，回归结果如表6所示。

模型9-12检测了对口支援对受援省相应指标的解释能力，模型13-16进一步检测了对口支援是否有助于缩小受援省与支援省之间的差距。从回归结果来看，聚类稳健标准误略大于普通标准误，模型中通过显著性检验的核心解释变量的系数也有所增大，不过在系数的方向上保持了一致，且系数的大小无明显差异。表6还显示，部分支援省“政府能力”与对口关系的交互项具有显著性，这意味对口支援的支援效果在不同对口关系中存在差异。为简化分析，这里以表1所示的综合指标作为被解释变量进行两次回归，并图示对口支援在不同对口关系中的效果差异，如图2和图3所示的简单斜率图。

图2呈现了对口支援在不同对口关系中支援效果的差异，直线斜率越大，意味着支援省对其受援省的支援效果越显著。从图中可以看出，在各对口关系中，支援省能力的增强，亦即支援省自身的发展，能够带动与其对应的受援省的发展。相比之下，青海与辽宁、云南与上海、甘肃与天津三对对口关系上的支援效果较差，其中帮扶效果最为显著是福建对宁夏的支援，这一经验已经得到学术界的关注。

图3呈现了不同对口关系中受援省与支援省之间的差距与对口支援的关系，直线斜率越大，意味着受援省与支援省之间差距越小，反之越大。结合图2发现，虽然浙江、江苏、福建和广东对其受援省的帮扶效果较好，但四川与浙江、陕西与江苏、宁夏与福建三对对口关系之间的差距在进一步加大，广西与广东之间的差距也没有实质性变化。其余四条直线较为平缓，意味着对口支援在缩小受援省与支援省之间的差距上作用有限。

五、结论与评述

党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，发展的“不平衡”首先体现在地区之间的不平衡，这种不平衡不仅表现在区域之间悬殊的经济发展水平，还表现在公众所能享受到的基本公共服务。我国宏观政策上的区域发展战略自1999年的西部大开发起始，呈现出中央政府大国治理的宏大手笔，或许也正是因为如此，“对口支援”这种与具体政策目标相结合的区域均衡政策到目前还未能引起学界充分的关注，长期隐匿在中央政府的治理光谱之中。然而，从已有的政策体系和理论研究可知，无论是从其动员的人力物力规模，还是其所处的政府关注层次，抑或是从中国国家治理的独特现象和经验来说，对口支援，其肇始、演变、运作、效果以及改进都应该引起学人的重视。基于国务院扶贫办1996年和2017年有关对口支援的政策设计和指导思想，运用描述性统计和计量分析方法对其政策效果进行评估，研究发现：（1）按照政策的设计，对口支援通过支援省政府能力人为定向外溢到受援省，确实能够推动受援省经济的发展，提高其基本公共服务的供给水平与基础设施建设;（2）不过仅仅依靠对口支援很难达到区域的均衡发展，纵然对于教育、医疗等供给达到一定程度趋向于饱和的公共服务，对口支援能够在一定程度上缩小区域差距，但对口支援在经济发展差距上的弥合作用有限，受援省和支援省总体上的差距还在进一步拉大;（3）进一步分析还发现，支援效果在不同的对口关系中存在较大差异，受援省与支援省之间的差距在不同的对口关系中也有一定的区别;（4）故而，对口支援需要着力提高受援省政府的自我治理能力，区域均衡需要中央政府更为科学的治理策略。

通过分析对口支援的作用机制，构建的计量模型从宏观上对我国对口支援政策的一般效果进行了评估，相比于以往对对口支援政策效应的研究，主要有三个方面的意义和价值：其一是选用了长面板数据，时间上的截取与政策的关键节点相对应，能够更为全面评估政策的效果;其二是分析了对口支援的作用机制，基于以往的研究提炼出支援省政府能力作为对口支援政策效应的核心解释变量，规避了双重差分法在控制组选择上的难题，试图为这一领域的量化研究有所贡献;其三是在对政策结果的关注上，从以往仅关注对口支援是否促进了受援省的发展，更进一步关注对口支援是否有助于区域均衡目标的实现，从而与当下国家对“对口支援”的政策期许以及“共同富裕”的政治愿景相呼应。

研究也存在一些需要改进之处。首先，由于进入特定研究场域的困难，文章对于对口支援作用机制的分析尚显粗糙。毫无疑问，支援省政府能力是其完成支援任务的基础，故而以其作为核心解释变量有一定的合理性，然而支援省能力在多大程度上能够进入受援地目前尚不清楚，尤其是在缺乏较为严密的监督考核体系之下。其次，在经济发展、公共服务等指标的测量上，研究虽然尽可能遵循已有研究成果，但这些测量指标所反映的情况无疑是片面的，对教育、医疗等公共服务量的测量相对容易，对其质的测量则相对复杂。自然，这些指标亦不能全面反映对口支援的政策效应。从当前学界对对口支援的研究来看，规范的理论分析依然是主流，然而作为一项具体的政策，对其研究还需要研究者深入实践，以严谨扎实的实证方法增进知识的积累并促进理论的升华。

（责任编辑：徐东涛）