公职人员信用档案制度刍议

刘 东

(甘肃政法大学 法学院, 甘肃 兰州 730070)

当前，信用问题已成为社会各界广泛关注的重大问题，在整个社会信用体系中，政府信用处于核心和支柱地位，起到表率和示范作用。[1]国家机关的职能主要通过公职人员来履行，国家机关公职人员的信用状况是国家机关信用的具体化，直接关系到国家机关的诚信建设。2004年《全面推进依法治国实施纲要》要求政府合法行政，在依法行政过程中加强政务诚信；党的十八大提出“加强政务诚信”；《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”的总要求，一系列的会议和文件都反映了国家对诚信建设的重视。2014年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(以下简称《规划纲要》)的通知明确指出：要加快推进政务诚信建设，加强对公务员的诚信管理和教育；2016年《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)进一步要求：“以依法行政、阳光行政和加强监督来推进政务诚信建设，把政务诚信建设的重点放在政务领域失信记录和失信惩戒两个方面，把损害群众利益、破坏市场交易等政务失信行为作为治理重点，不断提升公务员诚信意识和各级人民政府诚信行政水平”。由此观之，在信用体系遭受破坏的当今社会，诚实守信已不再是对公民的道德要求，更是在法律中作出了相关规定，而作为社会信用体系核心的公职人员信用，更需要相关立法及制度对其作出详细的规定。

一、公职人员信用档案制度的形成与规范

公职人员信用档案记录公职人员信用信息，是政府信用体系的重要组成部分，是建设信用政府的关键。党的十九大报告指出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”；《规划纲要》指出要建立公务员诚信档案，依法依规将公务员个人有关事项纳入档案；《指导意见》提出将建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施作为推进政务诚信的主要方面，建立健全各级人民政府和公务员失信记录机制。在党和国家重视加强政务诚信的大背景下，公职人员信用档案制度应运而生。但是，在我国公职人员信用档案制度建设仍处于起步阶段，有许多不完善的地方，为了使之规范化，还需要从以下几方面入手：

(一)明确公职人员信用信息范围，确保档案信息的真实性并严格加以鉴定

公职人员信用档案的设立意味着建立了一个能够详实了解公职人员信用信息的信息库，在这个信息库中不仅包含公职人员的个人信息，例如，年龄、学历、财产状况等，还包括公职人员在工作中的各种信息，例如公务活动、履职记录、受到的奖惩等。《指导意见》规定了政府公务员在行使职权过程中的政务失信记录，但无法涵盖全部公职人员。一般公职人员的信用信息主要包括：个人心性品质的信用信息、个人经济生活方面的信用信息、公职人员义务履行状况的信息，领导职公职人员信用信息的范围还包括：重大事项请示报告不规范的信息、重大决策失误的信息、监管不作为的信息、滥用职权的信息等。[2]明确信用信息范围只是第一步，在此基础上还要确保信用信息的真实性。公职人员诚信信息收集范围广，来源途径多，内容更新快，如何有效地保持和维护信息的真实性就显得格外重要。正因为如此，在信息征集的过程中要把真实性放在第一位，采取科学可靠的手段采集信息并加以筛选以保证信息的真实。公职人员信用档案关系到公职人员的信誉、考核、升迁等切身利益，所以在筛选信息的过程中必须一丝不苟，实事求是，认真负责，在庞大的数据资料中剔除与诚信信息无关的内容，确保留下有用的信息。

(二)系统分类公职人员信用档案信息，建立信息共享平台

公职人员信用信息来源复杂，内容多样，规格各异，加之现代社会发展迅速，信息更新速度加快，常常需要对信息材料进行增加与更新。把信用信息按照个人心性品质类、个人经济生活类、义务履行状况类、领导职公职人员信息类进行划分，可以极大便利信息的增减，减轻工作人员负担，提高工作效率。此外，信用档案作为公职人员奖惩、升迁的依据，还必须要完整统一，易于查找。服务型政府的建设，高效便民原则的要求都需要政府打造专门的平台进行公职人员诚信信息共享，2019年《政府信息公开条例》规定“各级人民政府应当加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平”。在公众参与政府公共事务需求日益增加的情况下，公开和分享政府信息显得格外重要，如果政府活动完全拒绝公众参与，“政府作为一个超级垄断组织，可以毫不理会一般社会行为主体对其信用行为的评价”,[3]那么最终会导致公众对国家机关失去信心，公职人员信用档案制度建设成为空谈。

(三)强化人事档案与信用档案的衔接，促进公职人员信用档案制度专业化

一般人事档案包含公职人员的基本信息，可以作为信用档案的信息来源，信用档案包含公职人员诚信方面的详细记录，可作为人事档案的有利补充。我国公职人员信用档案制度处于起步阶段，还没有专门立法，并且相关立法如《档案法》严重滞后，远远不能满足现实需求。不仅如此，在信用档案管理过程中的问题也是层出不穷，例如，档案管理思路陈旧，管理手段单一，很多档案管理人员的工作仅仅是保管和查阅档案而已，专业化程度不高等。要规范公职人员信用档案制度，提高档案管理的专业化势在必行。

二、公职人员信用档案制度功效分析

(一)从公职人员自身来讲，完善的信用档案制度有利于增强公职人员的服务意识，约束其公职行为

新修订的《公务员法》规定了公务员应具备良好的道德品行，《法官法》《检察官法》等法律均有类似规定，对公职人员而言，诚信等道德要求已经上升到了法律层面的要求。作为人民的公仆，国家公职人员必须坚持契约精神，忠于政府，忠于人民，切实履行自己的职责。信用档案制度可以逐步把这种契约意识内化为公职人员自身的职业要求，使其在日常工作能够经常审视自己的行为，提升为人民服务的质量。

(二)公职人员信用档案制度有助于转变政府行政理念，充分发挥政府职能，在一定程度上防止政府腐败

公职人员履职行为一定程度上代表国家机关形象，其诚信操守引领社会诚信，一旦公职人员缺乏信用意识，就会导致国家机关失去公信力，长此以往，国家机关无论发布什么命令，实施什么行政行为，都会被公众怀疑。社会信用体系的建设，有赖于公职人员这个群体，但诚信不能完全靠自发形成，还要借助外部力量予以监督，如此公职人员诚信度才能提升。公职人员的诚信度要求要比普通民众高，这对社会诚信建设至关重要，用有效的制度约束公职人员，是诚信建设必选之路。在一个诚信度高的社会中，失去诚信的成本很高，在一个诚信度低的社会中，固守诚信的代价会很大,在制度规范的前提下，提高不守信者的成本，让其“一处失信、处处受制”，使失信成本大于守信成本，才能激发人们的自觉守信行为。[4]诚信既是个人立身之本，更是政府公信力的基础，只有公职人员守住诚信底线，提升自我道德修养，社会才能形成向心力与凝聚力，政府才具有公信力。公职人员信用档案制度的建立，有利于个人信用评价体系的形成，有益于促进社会公平正义，会大幅度增强对诚信社会建设的驱动力。

(三)公职人员信用档案制度也有利于营造全民守信的社会氛围，构建社会信用体系

作为代表人民行使权力的公职人员是经过层层选拔才任用的，可以说他们大部分是社会的精英，他们在日常行使职权的过程中往往会成为公众和社会的关注焦点。他们恪守诚信，秉公执法的行为会对全社会成员起到示范和表率作用，这是一种自上而下的推动，会引领社会大众守信的风尚。公职人员良好的信用行为会让民众对他们产生认同感和信任感，并会从中受到某种感召而自觉效法，社会信用体系建设也就水到渠成。

三、公职人员信用档案制度法律责任解析

公职人员信用档案制度通过对公职人员信息的采集、管理和使用来形成档案，实际是以制度的形式对公职人员的一种制约。公职人员是国家机关的代表，也是国家机关与社会大众确立的成文或不成文契约的实际执行者。国家公职人员在“履约”时能否遵章守法，立诚守信，顾及公序良俗，寻求契约相关各方的“最大公约数”，事关人民利益和国家机关形象，更直接关系到法治社会、公民社会的构建和落实。随着依法治国进程的加快，权力进一步被关进笼子里，社会对国家公职人员的综合素质提出了更高要求。公职人员信用档案制度从信息的采集、发布、到管理涉及主体较多，主要包含以下几类。

(一)公职人员自身的责任

在信用档案信息采集过程中，相关信息的真实性与可靠性极为重要，公职人员作为信息的主要提供者，要为信息的真实性作出承诺，一旦事后出现问题，就要承担相应的责任。《规划纲要》指出，政府应严格履行向社会作出的承诺。由于国家机关的职能具体地是由公职人员履行的，所以对政府的要求也即对公职人员的要求。具体到信用档案中，就要求公职人员严格履行职责，为自己所提供信息的真实性作出承诺，不得弄虚作假，瞒报谎报。近几年来在山东、安徽等地公务员的招考过程中，都引进了信用承诺制度，其中有一项规定就要求报考工作的相关人员应当提供真实有效的个人信息，证明材料等，否则不予录用。

(二)信用档案管理人员的责任

目前，我国还没有对针对公职人员信用档案的专门立法，但此类主体可以参照《档案法》《干部人事档案工作条例》等法律法规适用。按照程序，基础信息的采集应由公职人员自行提供，由专门负责档案的管理人员予以甄别、审查完成档案的初步建立。档案的管理人员负有监督和保证数据真实性的义务，一旦数据出现问题，需要承担连带责任。[5]在档案管理过程中，档案负责人要对公职人员的信用状况进行跟踪考察，例如,工作中取得的成绩，受到的处罚等应及时补充到档案中去。与此同时，对公职人员的不诚信行为，负责人有责任指正，保证档案的严肃性。此外，如果档案管理人员在管理过程中出现失职等行为，《中华人民共和国档案法》第五章第二十四条、第三十九条以及第四十二条均规定了相应责任。

(三)上级领导成员的责任

上级政府领导、监督下级政府的工作，上级领导成员对下级公职人员信用状况应负有监督职责。下级公职人员出现失信行为，上级领导难辞其咎。2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十一条规定了党政领导干部选拔任用工作责任追究制度，明确了上级领导监督失职的责任。在实践中，一些领导为了谋求一己私利，滥用职权，违法更改档案，严重影响了公职人员正常的选拔和管理，破坏了社会公平正义，造成了恶劣影响，《关于实行党的领导干部问责的暂行规定》第五条、第六条规定了违反干部选拔任用工作有关规定应承担的责任。这一系列规定有助于强化领导成员的监督意识，间接提升了公职人员的信用意识。