我国检察侦查权的历史渊源

张福坤

(西南政法大学 行政法学院,重庆 401120)

一、传统中国监察机关与御史调查权

古代中国的监察制度,是当代中国检察制度的一个重要渊源。传统中国的监察制度,以御史权力为典型体现。调查权是监察机关的重要权能。

(一)传统中国监察机关及权能配置

在古代中国,监察御史一般拥有非常重要而广泛的权力,被视为“三法司”之一。唐宋时代,大理寺、刑部、御史台为“三法司”;明清时代,刑部、大理寺、都察院为“三法司”。御史台或都察院,是直接代天子监察百官廉浊、督促百官执法履责、维护法制秩序的机构。古代监察机构和监察官性质是“以官治官”,是“作天子耳目”的“风宪衙门”,监察的主要对象是各级官吏,是以无所不在的监视督察机制迫使官吏奉公守法,保证君主政令的切实贯彻实施。古代监察体制,以比较完备的监察法规、相对独立的监察机构、秩卑位尊权重的特征、广泛拥有的监察职权、敢于纠举权贵的实效而著称于世。“分督百僚,职无不察”“察举无所回避,弹奏无所屈挠”,这是当时文献对监察官职权的描述。若将古代中国的台(御史)、谏(谏官)权力视为一个整体,那么就包括了今日中国监察机关、检察机关、党的纪检机关的全部权力,以及审判机关的部分权力。尽管在不同时期御史的具体职权可能不完全相同,但以今天的眼光来分析,御史的职权主要包括了行政监察权、犯罪侦查权、起诉权、审判权及审判监督权。

(二)传统监察机关的调查权

监察机构参与司法事务,是中国传统监察制度的重要特色。传统政治并没有细致的划分官员的治安职能和司法职能,也没有严格区分侦查职能与审判职能。同时,监察权与行政权、司法权之间常常没有明确界限。古代监察机关所从事的主要司法活动除了参加会审外,还独立审案,包括审理普通案件(主要是行政诉讼案件)、疑难案件和推问诏狱(皇帝下达的案件)。国家机关在履行司法职能过程中,官员依据职责纠举发现的犯罪行为,本身与古代侦查密切相关。御史等较为专业的监察官员侧重纠举职官犯罪。纠举弹劾,是指对官吏违法失职行为的检举、处分或追究法律责任,它是古代监察权的主要权能,本质上是一种调查权的行使。

二、近代西方检察制度与检察侦查权

从历史上看,国家权力是随着国家的出现而产生。国家出现后检察制度才出现,而检察侦查权是随着检察制度的建立而产生的。从世界范围看,英国和法国分别是两大法系中最早建立检察制度的国家。

(一)英美法系国家检察制度与检察侦查权

英美法系的检察制度,以检察机构与司法行政机构合一为特色。在英国,中央设法律事务部,亦即总检察署,由总检察长负责;各地设地方检察官,领导地方检察署,受总检察长直接领导。英国是英美法系检察侦查权最早产生的国家,要考察英美法系国家检察侦查权,必须考察英国检察制度及其侦查权产生的过程。英国检察制度从萌芽到确立,经历了一个相当漫长且曲折的过程。在早期英国,对刑事类案件主要实行私人诉讼,刑事诉讼控诉权由私人并主要是犯罪一方被害人来行使。盎格鲁-撒克逊时代后期,某些刑事犯罪被划入“国王诉讼”的范围,并且这些刑事犯罪被认为是对国王利益的侵害,国王及其代理人可以提起。诺曼王朝建立后,为了巩固和加强王权,亨利二世于1166年颁布《克拉伦顿法令》,确立了陪审制度。在刑事领域,1164年的《克拉灵顿诏令》规定, 重大刑事案件的审理应该由陪审员参与,陪审员由了解案情的12名当地居民担任,他们在宣誓后负责认定并裁决案件的事实问题。1166年颁布的《克拉灵顿诏令》,规定了必须由陪审团提出对被告人进行指控的案件。这实际上就是控诉陪审团即大陪审团的雏形。他们的主要职责除了收集犯罪证据,证明犯罪,还要呈请法院将被告人逮捕、审判,从而形成了陪审团行使刑事侦查、公诉的先例。后来,这种 12 人陪审团慢慢发展为不但承担案件侦查、起诉职责的组织,同时还承担案件事实的审理。1215年的《大宪章》初步设立了专门从事审判的另一种陪审团,即现在小陪审团的雏形。大陪审团专门负责侦查、起诉职能,小陪审团专司审判,自此控诉陪审团和审判陪审团(即大、小陪审团)正式分离,陪审制度走向了完善。而大陪审团就成为英国检察机关的前身,其行使的权力为检察侦查权的雏形。19世纪中叶以后,英国不断有人建议改革诉讼体制,建立全国性的公诉机构。1879年《犯罪起诉法》在历史上第一次设立了检察长一职,并授权检察长在总检察长的监督之下提起和从事刑事起诉,以及向与刑事程序相关的警察、法官的书记员和其他人提出建议或帮助。至此,英国出现了现代意义的检察机关和检察官,产生了检察侦查权。

英美法系的检察官和警察是协作关系,检察官没有权力指挥警察。有时候可就一起案件向警察提供咨询意见,通常情况下警察愿意接受检察官的指导,即所谓的协助侦查。此外,英美法系检察官还有特别调查权。当出现特别重大案件或事件时,如涉及国家安全或领导人职务廉洁事项等,检察官受立法机关委托,可成立特别调查组,对该重大事件进行调查,调查结束后就解散,一事一授权。总的来说,在英国检察制度发展史中,刑事案件的公诉职能曾经在相当长的时间内由警察来承担的。也就是说英国在很长的时间内侦查权力的主体是警察机关。当然,除了警察机关外,英国还有其他一些分散于政府不同部门的侦查机构。检察机关一般不直接行使侦查权,绝大多数案件的侦查是由警察来行使,但对部门较为严重的刑事案件有权行使侦查权。目前英国正在借鉴大陆法系国家以及其他国家的成功经验,英国检察机关由于创立较晚,原来一直不直接行使侦查权力,但针对刑事犯罪的发展变化和时代需求,也开始组建专门机构,行使专项案件侦查权。

(二)大陆法系国家检察制度与检察侦查权

大陆法系的检察制度的特色是审检合署,职权独立。14世纪,法王腓力四世设立检察官一职,被认为是现代意义的检察制度的开端。法德两国的检察官都有调度指挥司法警察进行刑事侦查的权力。大陆法系检察制度基本上有三个职权,第一侦查权。第二起诉权。第三,监督权。这方面跟我们基本相似。侦查权包括两种,一种自行侦查,对重大刑事犯罪和职务犯罪,由检察机关自行侦查;另一种检察官和警察关系较为亲近,检察官可以指挥警察侦查,即所谓的检警一体化。要考察大陆法系国家检察侦查权,必须考察法国检察权的产生过程。

14世纪起法国就设立了代理国王追诉侵犯国王利益的犯罪的代理人,这种代理人类似于检察官。这一时期设立的类似检察官的官吏,来代理国王追诉某些犯罪,便是当代检察制度的端倪。[1]随着纠问制度的发展,国王代理人权限也在扩张,1498年路易十二世颁布敕令规定国王代理人权限为:(1)一般犯罪之检举、追诉;(2)从民众受理告诉;(3)侦查犯罪;(4)向法院请求处罚罪犯;……(7)监督司法行政事务等权限。[2]需要说明的是,尽管国王代理人的权限里有侦查犯罪职权,但其毕竟还不是法律规定的检察官。

直到 16 世纪,才以成文法的形式将设置于法院的代理官更名为检察官,并明确规定上下级检察官具有隶属关系。1670法国颁布《刑事法律勒令》,该法律中明确规定,在最高审判机关中设立总检察官,在各级审判机关中设立检察官和辅助检察官。[3]这即是大陆法系“检审合署”制度的开端。敕令中还规定了检察官在诉讼中的权利与义务,规定检察官除了保护王室利益,还具有对一切刑事案件行使侦查和起诉的权力。至此,检察制度基本形成。[4]从此,控诉权从司法权中正式分离出来,才产生了真正意义上的检察侦查权。

法国现代检察制度的真正出现是在18世纪末法国大革命时期。[5]在此过程中,法国的检察制度也经历了曲折的发展过程。检察官几乎拥有无限制的调查手段成为当时争论中关注的焦点。1789年法国大革命废除了包括检察院在内的所有旧制度时期的司法组织。1799 年拿破仑执政后,需要一个高效的检察机关。于是 1808 年颁布了《刑事诉讼法典》,该法典将调查与追诉犯罪的权力授予“皇帝代理人”之检察官,而将收集证据与决定是否将被告交付审判之权限授予预审法官。[6]经过1808-1810年的改革,法国检察制度基本奠定。法国检察官在刑事诉讼上拥有:(1)指挥司法警察而从事犯罪之侦查;(2)提起公诉、维持追诉;(3)指挥、监督预审法官;(4)执行裁判等权限。[7]即检察官享有侦查、公诉犯罪的职权,享有监督并指挥军警及预审法官等职权,以及监督法院裁判执行的权力。此后的 180 多年间,法律虽对检察制度有所修改,但基本上没有大的变化。随着社会的发展变化,其检察侦查权也发生了一些变化。法国1958年制定了刑事诉讼法,扩大了检察官的权限,赋予其对几乎所有犯罪案件侦查追诉的职权。但预审法官在调查犯罪时,不受检察官监督指挥。1972年修改的刑事诉讼法规定,对于违警罪,检察机关的职权由驻大审法院的检察官行使,对于重罪,检察机关的侦查权由驻最高法院的总检察长具体行使。现在法国的刑事诉讼程序主要包括侦查、预审、审判三个阶段,检察官在侦查阶段处于主导地位,作为司法警察的首长,检察官有权指挥所有的侦查活动。

三、苏维埃检察制度与检察侦查权

(一)苏维埃检察制度概说

社会主义法系的检察制度起源于苏联,而其理论基础则主要来源于列宁的法律监督理论。列宁晚年在《论“双重”领导和法制》《怎样改组工农检察院》等重要的著述中,提出了苏联社会主义检察权的概念和法律监督的设想,并在之后的前苏联检察制度的建设实践中得以落实和实现。苏联检察制度作为社会主义司法的重要组成部分,其最主要权能为检察监督。

“十月革命”后,起初仍沿用大陆法系的检察体制,检察机关附设于法院内并隶属于司法行政机关。1922 年 5 月 28 日,《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察机关条例》被第九届全俄中央中央执行委员会通过。该条例确定了有关苏俄检察机关的地位、任务、职权范围和活动程序。1936年新宪法,确认检察机关是国家法律监督机关。就检察机关的法律监督权,列宁曾指出:“就监督的实质来说,监督的全部问题归根结底在于谁监督谁,就是说哪一个阶级是监督阶级,哪一个阶级是被监督阶级。”这样一种代表统治阶级监督被统治阶级,代表最高权力(苏维埃最高权力)监督一切国家机关及工作人员,代表国家公权力监督一切公民的权利,特别是有着主动积极(而不是被动消极)纠错止恶权能的权力,当然就有了某种超常权力的属性。

列宁的社会主义检察权概念的提出和法律监督理论的建构,不仅为前苏联检察制度提供了理论来源,也为新中国检察监督制度的形成和发展构筑了理论基础。我国作为社会主义国家也秉承了这一思想,建立了以法律监督为性质的检察制度。从上世纪50年代以来,新中国从开始建立检察制度的时候起,在宏观上把列宁关于法律监督的理论作为指导思想,在微观上结合了我国的实际。

(二)苏维埃检察机关的侦查权

苏联的检察制度既不同于大陆法系,也不同于英美法系,是自成一体的。第一,检察院是完全独立的,绝对超然。第二检察院的职权是覆盖一切的。为了行使一般监督权,检察院有庞大的调查机构。俄罗斯检察机关最初于1722年成立时,职能是以沙皇的名义对执行法律实施监督,故被称为“沙皇的眼睛”。十月革命后,1922 年 5 月 28 日第九届全俄中央执行委员会第三次会议作出决议,采纳列宁意见,决定建立国家检察机关,并正式通过了《检察机关条例》。该条例赋予检察机关广泛的权力,如一般监督权、侦查权、公诉权、诉讼监督权等,从而产生了检察侦查权。1933《苏联检察院条例》再次明确了检察机关拥有检察侦查权。1955 年和 1979年,先后颁布了新的《苏联检察监督条例》和《苏联检察院组织法》,对苏联检察制度虽有补充和修改,但有关检察侦查权的基本内容没有大的变化。苏联解体后,俄罗斯联邦对检察机关的体制和职权进行了一系列改革,将检察权作为司法权的一部分,尽管俄罗斯检察机关仍然具有一般监督权,但检察机关原有的某些权力已经被限制或剥夺掉了。根据新联邦刑事诉讼法的规定,在刑事案件的审前程序,检察长享有侦查权。检察长有权以国家的名义在刑事诉讼过程中进行刑事追究以及对调查机关和侦查机关的诉讼活动进行监督。

四、我国检察侦查权的演进历程

中国近代法制变革,宣告了中华法系的解体,其是以移植外来先进国家法制为主要特征的。设立检察机关是清末法制改革的一个重要组成部分。自检察官代表国家行使公诉权的制度建立以来,侦查就成为检察官提起公诉与否而预作准备的重要程序得以创立,侦查权成为检察官的重要职权之一。北洋政府时期检察侦查权能进一步强化。虽中华民国时期具体的检察职权规定发生了很多变化,但是总的基调似乎没变。国民政府的检察制度受大陆法系检察制度的影响。检察官为侦查人员,负有侦查犯罪的职责,同时检察官可以指挥调度司法警察(官),这种被称为“检警一体”的侦查权配置模式在近代中国一直延续并呈现扩大趋势。新中国成立后全面废除旧制度,包括六法全书。新中国确立的人民检察制度,深受苏联法制的影响,以列宁法律监督思想为其理论基础。检察机关在国家权力架构下被定性为专门的法律监督机关,拥有公诉权、批准逮捕权、监督权等,同时一开始即确立了检察机关的侦查权能。侦查权被列宁赋予了远远超过西方检察侦查权的权力定位,检察机关直接侦查针对公务员的犯罪。法律授予检察机关的职权伴随着我国民主法制建设的不断完善,在各个时期不断发生调整与变化,特别是检察机关的侦查权,从新中国检察制度建立到2018年间70年来发生了重大变化。纵观人民检察侦查权的发展的轨迹:从一开始并未在法律中明确赋予检察侦查职能到将检察机关刑事案件侦查权写入刑事诉讼法,从一开始的仅仅随着形势而机动的对案件侦查,到逐渐形成固定的自侦案件范围,从一开始宏观粗略的规定检察机关侦查措施和程序到后来通过刑诉法和一系列司法解释形成系统的、具体的和可操作性的检察机关刑事侦查规定,从一开始对一系列概念的模糊不清到现在对检察、检察侦查概念的基本理清,随着检察制度的完善,检察理论的成熟,检察侦查体制也趋于完备。无论如何,在新中国法治建设的进程中,同检察机关自身的角色定位和职能变革相一致,检察机关始终享有侦查权。2018年作为顶层设计的国家监察体制改革给检察机关职能带来重大调整,检察机关职务犯罪案件侦查权整体转隶给监察委是检察机关侦查权有史以来发生的最大变革,涉及检察机关和监察委之间的权力配置,也涉及中国司法体制的重大变革。2018年通过的《刑事诉讼法》却最终保留了人民检察院的部分侦查职权。