二十一世纪以来的财政政策探讨

(延边大学 经济管理学院 吉林 延吉 133000)

一、积极的财政政策

(一)定义

积极的财政政策通过财政投融资来实现产业政策的国家经济政策与宏观调控手段。积极的财政政策通过财政投融资进行国家基本建设与基础设施建设，调整经济结构，引导、推动、扶持产业升级，形成新的经济增长点，促进投资，增加就业，扩大内需，使本国经济平衡可持续发展。积极的财政政策是经济稳定发展、人民生活水平稳步提高的必要前提，是社会主义市场经济的重要特征。

(二)背景

2004年.国内经济背景：在2004经济增长9.5%全年各项税收收入30866亿元(不包括关税和农业税)，比上年增加5148亿元，增长20.0%。全国规模以上工业企业实现利润14362亿元，末国家外汇储备达到6099亿美元。2004年全国财政收入达到26396.47亿元(不含债务收入)，比上年增长21.6%，完成预算的112%，2004年全国财政收支相抵，支出大于收入2090.42亿元，赤字3191.77亿元，财政赤字占GDP的2.7%政策实施。

积极财政政策的主要特点，是用高国债、高财政赤字的方法，拉动国内经济。但如果财政赤字长期高位不下，加上一些地方隐性财政风险，就容易诱发财政风险。自2002年起，财政赤字跃居3000亿元以上，并接连创出新中国成立以来新高。连续三年，我国赤字率(财政赤字占GDP的比重)都逼近了国际上公认的警戒线-3%。

实施积极的财政政策是特定条件下采取的特定政策，从中、长期来说，应当坚持财政收支基本平衡的原则，并逐步缩小财政赤字。面对不断攀升的国债和财政赤字，不少机构和学者也一直热烈讨论关于积极财政政策如何淡出的话题。不寻常的2004年面临的问题——投资需求再度膨胀的压力仍在，目前形成投资扩张冲动的机制还在，投资需求再度膨胀的压力仍然很大。前三季度，在建施工项目计划总投资同比增长32.1%，新开工项目计划总投资增长25.4%。投资的摊子铺开后，运行的惯性很大，控制投资过快增长的任务还很艰巨。

粮食增产和农民增收的基础还不稳固。物价上涨仍面临较大压力。相当部分的PPI(工业品出厂价格指数)上涨最终会以成本推动形式传导到CPI(居民消费价格指数)中去。肉禽及其制品价格也开始“补涨”，涨势高过粮价。人民银行的调查显示，居民对通货膨胀预期也在提高，通货膨胀的压力不容小觑。此外，经济发展与资源约束的矛盾比较突出，各项改革任务繁重。近年来，我国在经济快速增长中，出现了一些不稳定不健康的因素，粮食播种的面积年年减少、产量连续下降，固定资产投资增长过猛，今年前两个月，固定资产投资完成额比去年同期增长了53%，创下了1994年以来投资增幅的最高记录。一些行业和投资过度扩张，今年一季度钢铁投资增长了107.2%，水泥、电解铝等行业也出现了类似的情况，与此同时，煤、电、油、运全面告急，在这种情况下，党中央国务院为避免中国经济出现大起大落，决定加强宏观调控，着力解决这些不健康不稳定的因素。

二、改革开放以来的财政政策影响

由于经济增长方式的转变、亚洲金融危机等原因，使目前经济增速下降存在一定的合理性，但长时间的下降已产生许多社会、经济问题，如不扭转这种趋势会使问题解决起来更加困难。解决我国内需不足、通货紧缩的问题，缓解日益严重的就业压力，促进国有企业改革、经济结构的调整，保证整个改革的顺利进行，都需要保持一定的经济增长速度。当前经济增长的形势已经比较严峻了，必须采取措施抑制经济增长速度进一步回落。

财政政策和货币政策是进行宏观调控、促进经济增长的主要手段。从货币政策来看，国家先后采取了连续降低银行利率、取消信贷规模、加大消费信贷、降低银行存款准备金率等措施，但由于体制结构和市场情况等原因使得单一的货币政策对刺激投资、消费的效果不大明显，对经济增长的拉动作用有限。而且，金融运行本身也出现偏紧趋势，基础货币投放渠道不 畅，货币供应量和贷款增幅下降，这对进一步采取积极货币政策治理通货紧缩产生了一定的制约。所以，从目前情况看，在财政、货币政策的协调配合下，采取积极的财政政策对刺激经济增长的作用更加明显。

(一)当前国民经济稳定增长的必要保证

财政政策的主要功能是通过预算的盈余或赤字、债务规模的缩小与扩大，与货币政策相互协调配合对市场经济自发形成的经济周期波动来进行“反周期”调控操作。当经济运行处于低谷阶段，必须采取扩张性政策，只要经济总体上还没进入自发性扩张阶段，扩张性调控政策的取向就不能改变。目前，我国市场有效需求不足、通货紧缩等问题制约着国民经济的稳定增长，为此国家连续两年实行了扩张性财政政策，工业生产实现平稳增长，企业库存减少，经济效益出现明显回升，外贸出口大幅度增长，物价下降趋势也出现缓解。积极财政政策对抑制经济进一步下滑起到了积极作用，为经济重新启动奠定了一定的基础。但经济增长速度尚未进入稳定回升区间，但民间投资增幅依然不高，说明经济增长仍主要依靠财政投资力度的加大。我国经济景气还未回升到相对稳定区间，市场预期还未普遍转旺，市场自发需求还没有出现明显扩大，如果不继续采取积极的财政政策，两年来政策的实施成果将前功尽弃，我国经济仍可能陷入长期低速增长状态，对扩大就业、加快改革造成不利影响，2000年中央决定继续执行积极的财政政策，续发长期国债支持基础设施建设和企业技术改造，继续执行好1999年出台的调整税收和收入分配政策以增加消费和出口，保证国民经济实现稳定增长。从需求角度分析，继续实行积极的财政政策可能性较大。保持财政投资力度是促进投资需求增长的主要力量。目前最关键的问题是，国家投资力度的加大并没有将民间投资带动起来,同时，出台了固定资产投资方向调节税减半征收、鼓励民营企业参与基础设施投资、加大对高新技术产业的支持、加大对中小企业的金融支持力度等多项政策，民间投资持续低迷的状态将会出现改变，但目前我国经济刚刚摆脱下降趋势，民间投资仍持观望态度，只有经济复苏趋势得以确定，民间投资才会跟进，再加上投资回报率不高、民间资本在投资领域上受到限制等因素的影响。由于城乡居民收入增长幅度降低，下岗职工增多，人们对收入增长的预期降低，而住房、医疗、失业、保险改革的深入使居民储蓄的动机明显增强，导致消费倾向下降，消费市场疲软。加大财政支出是提高消费需求的重要因素。

(二)政策落实

1990年到1997年为第一阶段，货币政策的主要任务是治理通货膨胀，调控方式以贷款限额管理为主；1998年以来为第二阶段，这期间货币政策的主要任务是治理通货紧缩。2005年的“双稳健”、2008年变成了稳”一“紧”相搭配。

从2005年起，我国连续实施7年的积极财政政策正式被稳健的财政政策所取代。2005年末举行的中央经济工作会议，做出了2006年继续实施稳健财政政策的决定。所谓稳健财政政策，就是中性财政政策，指财政政策对总需求既不扩张也不收缩的情形，是介于扩张性和紧缩性财政政策之间的一种中间状态，是在经济总量基本平衡、物价比较稳定、结构性问题相对突出情况下，实行的一种财政政策。从近年来我国实施稳健财政政策的实践看，稳健财政政策是相对于我国过去实行的适度从紧财政政策和积极财政政策而言的，财政部门落实稳健财政政策的核心内容是，“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。控制赤字，反映了财政政策“松紧适度”的增量平衡取向，主要措施是适当减少财政赤字和长期建设国债。调整结构，反映了财政支出结构“有保有控”的结构优化取向，这轮宏观调控呈现的一个重要特点是，既要防止通胀的苗头继续扩大，又要避免通缩的阴影卷土重来；既要间接控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要控制部分行业盲目投资和低水平重复建设，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。推进改革，反映了财政政策促进“制度创新”、完善市场机制的取向，就是要转变以往主要依靠财政支出拉动经济增长的方式，通过财政自身的改革以及有利于改革的财政收支安排，实现推进整体改革的目的。增收节支是指财政部门要通过加强税收征管、努力增加财政收入，同时要严格控制财政支出的过快增长，提升财政资金的使用效率。在世界金融危机日趋严峻、我国经济遭受冲击日益显现的背景下，中国宏观调控政策作出了重大调整，将实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并在今后两年多时间内安排4万亿元资金强力启动内需，促进经济稳定增长。

2008年11月5日召开的国务院常务会议提出，为抵御国际经济环境对我国不利影响，必须采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，确定出台进一步扩大内需的十项措施，涉及加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。

11月9日公布的这十大举措力度大，出手快，发出了保持经济平稳较快发展的强烈政策信号。国务院发展研究中心研究员张立群说，以投资为例，中国去年的固定资产投资总规模为13.7万亿元，而这次新安排的扩大内需投资规模到2010年底仅两年多时间内达4万亿元，对经济的拉动作用将十分明显。

综合各方专家判断看，这次席卷全球的国际金融危机，对我国经济不利影响大于1998年的亚洲金融危机。当前外需减弱，一些企业出现经营困难，投资下滑，内需不振，如果不及时采取有力措施，中国经济存在下滑的风险。此时重新启用积极的财政政策，配合实施适度宽松的货币政策，扩大投资规模启动国内需求，是应时之需、必要之策。

积极的财政政策，就是通过扩大财政支出，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。这一政策曾在1998年后应对亚洲金融危机、国内遭遇特大洪灾等冲击，发挥了重要的作用，有效拉动了经济增长。2005年，鉴于国内社会投资明显加快，经济活力充沛，积极的财政政策实施7年后正式退场，转为稳健的财政政策。

这次也是中国10多年来货币政策中首次使用“宽松”的说法。适当宽松的货币政策意在增加货币供给，在继续稳定价格总水平的同时，要在促进经济增长方面发挥更加积极的作用。1998年在我国实行积极的财政政策的同时，实行稳健的货币政策。2007年下半年，针对经济中呈现的物价上涨过快、投资信贷高增等现象，货币政策由“稳健”转为“从紧”。如今，货币政策转为“适当宽松”，意味在货币供给取向上进行重大转变。

国务院常务会议提出的扩大内需、促进经济增长的十项措施，充分表明了这一轮宏观调控措施的鲜明特点，显示了保持经济平稳较快发展的信心和决心。

三、今后财政政策的方向

继续实行积极的财政政策是当前国民经济稳定增长的必要保证。目前推动经济增长的需求因素还不稳定，解决制约经济增长的体制和结构问题需要较长时间，我们要做好实行积极财政政策3-5年的准备，但其力度也可能会随着需求的平稳回升而逐步减弱。

宏观政策会做更有力度更有针对性的调整，在方向上，会更加关注“稳增长”，着力“扩内需”，“防债务风险”一定程度让步“流动性”，“三去一降一补”重点转向“一降一补”。

在具体政策方面，预计财政政策积极程度将大于2018年，开“前门”、堵“后门”，广义狭义赤字率再次提升，更有力度地减税，增值税税率有望进一步降低；预计货币政策将延续下半年政策纠偏态势，继续定向降准，表内融资结构切换，企业贷款尤其短期贷款比例将提升，预期M2见底回升，社融增速“前低后稳”。

经济中问题凸现，对经济运行和资本市场构成较大压力。宏观政策重新审视三大平衡关系；政策调整催生经济“转机”。市场对于中国经济的预期将发生根本性的转变，诸多政策措施将助力经济企稳，预计2019年中国GDP增速仍然在6.5%左右；投资触底反弹，消费止跌转稳，中美贸易战负面影响将拖累进出口；民企、外企等微观基础得到夯实；猪周期重启，CPI小幅升温，PPI同比或小幅下行；盈利增速放缓至个位数。