论信赖保护原则在行政许可中的体现

(扬州大学法学院 江苏 扬州 225009)

一、信赖保护原则的概述

(一)信赖保护原则的概念。目前，学界对于信赖保护原则并没有统一的定义，众说纷纭。一般情况下我们认为信赖保护原则保护的是行政相对人的利益，它旨在约束享有公权力的行政机关对自己的行为负责，不得侵害随意撤销或者变更自己的行为，侵害行政相对人的利益。

(二)信赖保护原则的学理根基。国内学者认为信赖保护原则有三种理论依据，分别是“现代法治国说”、“法安定说(或称为法秩序说)”和“综合说”。“法治国家说”以法治国家为前提，公民基于对政府行政行为的信赖，一旦政府行为侵害到公民的合法利益时，政府就要为之付出的补偿。“法安定说”认为，行政机关的行为应当保证其一经作出，便不会随意更改。在今后实践中，公民基于信任从而作出决定，可以节约社会资源和成本。“诚实信用原则说”，诚实信用原则作为私法领域的帝王条款，逐渐走进公法领域，从而也对政府提出诚信要求。①

从信赖保护原则的历史渊源方面考察，学术界认为，即便行政法领域之前未明确信赖保护原则，但是实践中，行政法律中一直有信赖保护原则的体现。比如拆迁补偿款，政府将公民的房屋收归国有，会给予公民一定的补偿。很多人认为，这是民法中的诚实信用原则。但诚实信用原则更多的是反映平等主体之间的利益，如果涉及公权力，信赖保护原则更为恰当，也可以认为私法重诚实信用原则是公法信赖保护原则的渊源。

二、信赖保护原则在行政许可中的体现

《行政许可法》的诞生，奠定了信赖保护原则的法律地位，使其逐渐被大家熟知和重视，人们开始关注这个行政法界的“诚实信用原则”。

(一)合法的行政许可被废止、被变。《行政许可法》第8条共有两款，第一款是一般性规定，明确规定了行政机关不得擅自改变相对人依法取得并已生效的行政许可。这里包含了两层意思：其一，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，其效力具有一致性，并得以存续保护；二是非经法定程序，行政机关不得随意变更或撤回。

第二款规定了在何种条件下，行政机关可以变更或撤销已生效的行政许可：一是，法定依据，包括作为依据的法律、法规、规章等发生改变或者废止；二是，客观因素或者出于公共利益时，行政机关可依法变更或者撤销行政许可。

(二)违法的行政许可被撤销、被变更。《行政许可法》第六十九条规定了行政机关可以撤销行政许可的五种情形，在这五种情形发生时，行政机关可以依职权，也可以经行政相对人或者利害关系人申请，撤销行政许可。五种可撤销情形分别是：1.行政许可的获取，是由于行政机关工作的失职，滥用职权，不作为；2.行政机关工作人员超出自己的职权范围，致使行政相对人获得；3.行政机关做出行政许可的程序不符合法律规定；4.行政许可相对人资格不符合；5.其他情形。

该条规定体现了在违法行政许可中应当如何适用信赖保护原则。只有当被许可人没有违法行为，行政许可被撤销时，才可以适用信赖保护原则维护被许可人的合法利益。

三、我国行政许可中规定的信赖保护原则存在的问题

无论是学术界还是实务中，信赖保护原则都得到了足够的重视。但是由于法律的缺失，实践中对信赖保护原则的运用仍然不尽人意。

(一)公共利益范围不明确。《行政许可法》明确规定为了公共利益行政机关可以撤销行政许可。但是什么是公共利益，公共利益的界限在哪里，法律并没有明确说明。例如“废塑料炼油案”中，被许可人索赔三百多万元而只拿到了五万元的补偿。废塑料炼油也是废品二次利用，有利于环境保护，对于公共利益也是有利。不公的判决不仅会使相对人的权益有所损失，更不利于构建和谐社会和法治中国的进程。

(二)补偿标准与补偿程序缺位。《行政许可法》明文规定了行政机关基于客观条件或者公共利益可以撤销行政行为，但应合理补偿相对人。然而，该法对如何补偿，补偿应当遵循什么程序都没有详细表明，这也给实践操作带来了很大的困难。

(三)限制撤销机制缺失。《行政许可法》第69条中规定对违法行政许可行为可以撤销，可以一词的不严谨给了行政机关很大的操作空间，既可以选择撤销，也可以选择不撤销。该条款的规定是着重实体内容，并未涉及任何的程序规定。对于行政机关应当遵循何种程序撤销行政许可只字未提。法条的缺憾就是实践中可操作的空间，也会增减操作困难。

四、完善我国行政许可法中信赖保护原则

(一)明确公共利益的范围。目前，世界各国对公共利益的范围采取的明确方法也不同。英美等国家对公共利益的界定采取概括方式，他们在实体法中原则性规定了只能出于公共利益的目的对公民个人权利进行限制。并在程序中弥补公共利益具体范围不明晰的缺陷。日本、新加坡、韩国、台湾地区的立法，对公共利益的界定采取的是列举式或者列举式与概括式的综合。对于属于公共利益的事项进行详尽列举，不能穷尽的，用“其他”等兜底性条款进行概括。

我国采取的是概括式规定公共利益，但是其他地方没有任何的明确，需要进一步规定。首先，从定义上明确公共利益，利益受用的主体是社会大多数人，且利益对于公众是有价值的，并非而无意义。其次通过列举式将常见的公共利益罗列，以便于实践操作需要。最后，对于没有罗列的公共利益应当规定确认主体及程序。

(二)完善补偿机制。对于行政许可法中没有规定的内容，应当加以完善。补偿的标准和程序应当以法律的形式确定下来。补偿机制的完善对于行政相对人合法权益的获取是重大改善，同时也可以限制行政机关滥用权力。

补偿的基本标准确定以后，应当允许地方根据当地经济等条件在地域范围内变更。补偿的程序也应当完善，如赋予行政相对人申请补偿权，在其合法权益遭到侵害时，允许其复议，权利用尽时也可以提起诉讼。

(三)完善限制撤销机制。《行政许可法》规定了行政许可撤销的情形，但没有规定撤销程序。法律常常认为迟来的正义不是正义，程序正义也是法律正义的重要组成部分，如果欠缺程序的控制，公权力的行使容易泛滥，行政许可相对人的合法权益就很难得到保护。

完善行政许可的撤销程序，应当注意以下几点：1、保障行政相对人的知情权。2、行政相对人的申诉和听证权。3、行政机关必须在听取行政相对人申辩意见后，才可以作出撤销或者不予撤销的决定。如果强制要求其听取，公民的合法利益是无法得到保障。4、给予行政相对人权利救济的途径。

结语

作为行政法中重要的原则之一，信赖保护原则可以限制公权力，保护公民的合法权益。如何利用好这一原则，保护公民权益是我们需要探讨的。这一原则的确立和发展，不仅是我国行政法领域的进步，更是我国社会主义法治事业的进步。社会主义法治进步的进程中，法律的完善即是手段也是结果。然而法律的灵魂是在实践中的运用，而不是纸上的法律。因此法律原则的确立有利于法律是实施和运用。信赖保护原则作为行政法中的精粹，值得我们用更多的时间去研究和探讨。

【注释】

①[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社 1999 版，第135页